本书在地方政府间跨域公共事务合作治理的既有理论和现实实践中, 将理论研究与实践问题二者紧密结合起来, 进一步阐述地方政府间跨域公共事务合作治理的理论基础, 分析地方政府间跨域公共事务合作治理的内在逻辑, 探究地方政府间跨域公共事务合作治理的约束机理, 探求地方政府间跨域公共事务合作治理的优化路径, 以期丰富目前关于地方政府间跨域公共事务合作治理的讨论, 推动地方政府间跨域公共事务合作治理有序、持续和稳定发展, 促进地方政府间跨域合作治理体系和治理能力现代化。
政府“碎片化”是长期以 来困扰政府整体效能发挥和 影响政府整体治理绩效的一 个重要体制性问题。传统公 共行政以威尔逊的政治与行 政二分法、韦伯的官僚制为 基石，强调政府间的纵向层 级节制和横向职责分工，忽 视了政府间的协调合作，导 致政府间本位主义和保护主 义盛行。政府组织关系呈现 “碎片化”的状态，“韦伯式 问题”实则导向碎裂化问题 。新公共管理以市场竞争和 管理主义为革新理念，致使 其改革往往不自觉地受制于 短期的市场价值与经营绩效 而全然不知，“竞争性政府” 的打造使得政府组织反而更 趋向于功能分化与专业分工 ，并有不断加深政府功能裂 解的趋势。其采取的竞争性 、分权化、分散化改革措施 在某种程度上进一步加剧了 政府“碎片化”状况。虽然传 统公共行政以专业分工、功 能分割与新公共管理以市场 竞争、管理主义为特征的政 府“碎片化”管理曾迎合了工 业化时代效率至上的价值追 求，且在实践中取得了一定 的成效；但其共同的缺陷恰 恰是未能将政府“碎片化”诊 断为政府的主要弊病，因而 在政府的治理实践中也导致 了诸多流弊的产生。 社会进入后工业化和信 息化时代之后，开放性和流 动性已成为社会的基本特征 ，人口及生产要素等的跨域 流动，使人们之间、地区之 间的关系日益密切。在经济 全球化、区域一体化、市场 无界化、社会信息化多重格 局下，原先属于某一行政辖 区“内部”的公共事务变得越 来越“外部化”和“无界化”， 经济发展、人口资源、环境 保护、公共服务、交通运输 、地区安全等跨域公共管理 议题纷至沓来。这些跨域公 共管理议题涵盖了地方政治 、经济、社会、文化和生态 等各个领域，已大大超出了 传统的以单一地方政府为治 理主体的单边行政能力的域 限。面对日益增多的跨域公 共事务及其治理的公共性、 外部性、系统性和复杂性， 无论是传统公共行政基于行 政区划刚性约束、囿于“封 闭性”的科层治理，还是新 公共管理基于市场竞争思维 、倡导“原子化”的竞争治理 ，在跨域公共事务治理上都 捉襟见肘、力不从心。依靠 命令与控制程序、高度专业 化与刻板分：[限制维系起 来的严格的官僚制度，尤其 不适于处理那些超越组织边 界的复杂性问题：期望通过 地方政府间竞争来推动地方 发展的新公共管理运动，导 致地方政府间横向联系脆弱 ，使得地方政府在跨域公共 事务治理中合作乏力。因而 ，跨域公共事务治理需要地 方政府间从“封闭性”的“分 界而治”和“原子化”的“竞争 治理”走向“开放性”的“合作 治理”。 近年来，随着中国区域 一体化的不断深入和城市群 的迅猛发展，大量跨越了自 然地理界限和行政区划边界 的跨域公共事务日益增多。 这使得地方政府间的关联性 和依赖性不断增强，不同行 政辖区间产生的大量跨域公 共事务与不断增强的跨域公 共服务需求，对地方政府“ 各人自扫门前雪”的“碎片化 ”治理方式提出了巨大挑战 。仅靠单个地方政府无法从 根本上解决这些需要地方政 府间合作才能化解的问题。 加强地方政府间合作已成为 有效解决跨域公共事务的重 要途径之一。面对跨域公共 事务治理难度不断加大和风 险日益增加的现实境况，在 中央政府的引导和推动下， 各级地方政府出于责任、利 益、需求和面临治理资源短 缺、技术与能力不足等现实 困境及各种压力下，在跨域 公共事务治理中开始寻求与 区域内其他地方政府合作， 走向并展开合作治理且已取 得一定成效。然而，理性地 审视地方政府间跨域公共事 务合作治理的现状，我们不 难发现，尽管地方政府间通 过签署合作协议、举办合作 论坛和创设协调会议等多种 方式建立了各种合作关系， 但在合作过程中仍出现“议 而不决、决而不行、行而不 果”等现象，地方政府的理 性选择导致跨域公共事务治 理的非理性结果。如何建立 地方政府间持续稳定的合作 关系以避免“公用地悲剧”的 发生，仍是地方政府间跨域 公共事务合作治理需要解决 的一个现实问题。 党的十八届三中全会将“ 完善和发展中国特色社会主 义制度，推进国家治理体系 和治理能力现代化”作为全 面深化改革的总目标。这对 推动地方政府间跨域公共事 务合作治理而言，无疑具有 重要的指导意义。中国地方 政府与跨域治理涉及的面大 、量广，地方政府间跨域公 共事务合作治理是推动地方 政府治理现代化的重要环节 ，也是实现国家治理现代化 的重要内容。在中国全面推 进区域协调发展和共同富裕 的大背景下，跨域公共事务 治理在地方乃至国家经济社 会发展中也日益摆在更加突 出的位置。作为跨域公共事 务治理的关键主体和主要力 量，地方政府将要担负更为 重要的责任和使命，在跨域 公共事务治理中要由“以邻 为壑”转向“与邻为善”，由“ 各自为政”走向“协同合作” ，这对推动区域协调发展和 共同富裕战略的落地实施， 消除地区发展差距、实现区 域共同发展，满足人民群众 对美好生活的需求和促进区 域“五位一体”全面协调可持 续发展，引领未来区
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