1927-1937年南京国民政府农地地权立法研究_杨士泰，张志红著_9787515409818

1927-1937年南京国民政府农地地权立法研究

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本书以1927—1937 年南京国民政府的农地地权立法为主题，全面考察了立法的背景和应然目标、立法的指导思想、立法的过程与渊源、立法的主要内容、立法的施行状况，综合对比了该立法与国民党败退台湾后的土地改革、共产党在解放区的土地改革之间的相互关系、相互影响，总结了该立法的特点、缺陷及借鉴意义。作者在本书中力图以翔实的资料还原历史真实，在充分分析的基础上提出有独到见解的观点，得出具有规律性的结论和启示，从而对中国土地制度史研究和中国现实土地问题的解决具有参考价值。

前??言

我对土地问题感兴趣是从2000年开始，那时候我刚入学攻读硕士学位，需要选择研究方向。我读的是中国近现代史专业，遍览当时学者们的研究领域，民国时期国民政府的土地制度几乎就是一片处女地，很少有学者对它进行深入探讨。而那个时候中国的改革开放事业已经进行了20余年，曾经对农业产生巨大推动作用的农村土地承包制度开始遇到土地撂荒、地利不尽的状况。于是社会上土地私有化的论调开始泛滥。

土地撂荒，土地生产效率不高，到底是不是土地集体所有制带来的？土地私有制就真的能解决当前的土地问题吗？绝不能贸然下论断，更不能莽撞地用实践去检验，那会犯颠覆性的错误。最简便、最可靠的办法就是回顾历史，以已经被实践证明的事实来说明问题。而最能引以为鉴，并与当前土地问题形成鲜明对比的就是南京国民政府时期的土地制度了。南京国民政府时期，中国社会的封建主义趋向解体，资本主义有了一定程度的发展，法律制度在中国也进行着中西激烈碰撞，革故鼎新之势如决堤之水不可阻挡。南京国民政府在土地所有制上，试图走出与中国历史及世界各国均不相同的道路，明确全国土地属于中华民国国民全体，但实际上实行的仍然是土地私有制，只不过是为这种土地私有制留下了加以限制的空间和法理基础，但国民政府时期对土地私有制的限制并没有真正实施。这时期的土地制度与土地状况之间的关系，正体现了私人、社会、法律、国家之间力量对比与较量的关系，最能说明土地私有制的运行的不良结果。

我们客观地解剖南京国民政府在抗战前的土地制度，分析其利弊，研究其得失，不仅是出于解决社会现实问题的需要，也是学术研究的任务使然。对南京国民政府土地法律制度的研究，至今没有一部专门著作出现，不能不说是一件学术界的憾事。

本书由绪论、第一章至第四章及结论三部分组成，绪论部分介绍了本项目的研究缘起、研究现状、研究目的和方法、使用的资料、相关概念和理论框架，结论部分在总结全文基础上得出了一些重要启示，中间四章主体内容如下：

第一章??立法的背景与目标

中国古代的土地制度经历过井田制、“黔首自实田”、王田制、均田制等。唐朝中晚期以后，逐渐形成了以地主对土地的管控权利为核心，以永佃和典为特色，以自由交易为表征的复杂地权体系。清末民国初期，西方法治理念和思想进入中国，中国政府进行了大规模的变法运动。随着近代中国变法进程，国家土地制度发生了重要变革。中国民刑不分的传统法律文本形式开始被打破，土地特别法及民事相关法不断产生；以所有权为核心的现代法制观念及概念体系逐渐形成；土地私有制正式被法律明文规定下来，由此也诞生了有中国特点的西方式的土地权利体系。但清末及民国北京政府的农村地权制度本质上仍是自由放任的制度，是土地所有权过于集中、土地利用不经济、土地制度不适应商品经济发展的重要制度根源。这也在某种程度上为南京国民政府农地地权立法预置了法律价值层面的任务和目标：追求效率的实现，但又须考虑其与平等、秩序、自由等法律价值的相互关系，实现这目标，虽然面临着重大历史、现实压力，但也存在许多有利条件。

南京国民政府的农地地权立法是在孙中山等国民党领导人的土地思想和国民党政策指导下进行的。孙中山有着丰富的土地思想，他主张以和平的、法律的、渐进的方式进行土地制度改良，基本手段是地价税。其土地思想有进步意义，但也有很大的局限性：第一，对当时的地权集中现象没有客观清醒的认识和客观评判；第二，“平均地权”主要不是用以解决现实问题，而是面向未来，防止将来可能会出现的地价不公；第三，依靠政治的和法律的手段，欲求地主与农民两不伤害地达到平均地权的目的；第四，他的农地思想本身存在许多矛盾。蒋介石、胡汉民等国民党主要领导人，总体上继承了孙中山的土地主张，但也对其理论进行了主观片面地取舍。这一时期国民党农地地权政策的主要内容是依靠法治渐进地推行土地改革，实质是搁置“耕者有其田”的实现，更多的是做一些土地整理、农业合作、土地陈报、土地金融等技术性工作。确认和保护地主阶级的既得利益是南京国民政府农地地权立法内容失偏和效果不佳的关键症结所在。当时还有社会上一些知名理论家的农地地权思想被吸收到土地立法中，这一方面反映了当时农地地权问题的严重性，另一方面也说明当时政府立法有一定民主性。总体看，南京国民政府农地立法的是在受西方思想影响很深的孙中山土地主张的指导下进行的，国民党重要领导人的政见起到了重要作用，其他社会思想家的观点也有一定影响。

第二章??立法的渊源与过程

国民党中央是最高的国家权力机关，它制定立法原则后，立法院方可依此原则制定法律，立法院不过是国民党政权的法律技术机构。这种立法体制具有其优势，但也存在不可忽视的弊端。

南京国民政府的地权立法，从形式上看已颇为完备，既有国民党政纲、决议为指导，又有国家法律为依归；既有宪法统摄，又有部门法支撑；既有规定私权的民事法，也有规范地权行为之行政法；既有实体法律规定，又有程序法之保证；既有成文法之明确具体，又有判例、习惯、法理之灵活使用，形成了一个世界上独特的制定法为主的内容比较齐全的地权规范体系，这在中国近代史上是难能可贵的。但这个法律体系也存在着法出多门、庞杂混乱、以党代法、易生矛盾的弊端。

南京国民政府农地地权立法中，《民法》《土地法》出台异常迅速，《土地法施行法》却严重迟滞。其原因有很多，但最关键的制约因素在于立法者的利益倾向和政治决心。

第三章??立法的内容

南京国民政府以孙中山的三民主义为指导，选择性移植了西方特别是日本的法律，吸收借鉴了中国传统社会土地制度中的许多固有习惯，建立起了一个具有中国特点的农地地权制度体系。这个体系也即私权利体系，包括所有权、他物权（用益物权和担保物权）、典权、占有、优先权、耕作权等，其中他物权中的用益物权包括地上权、地役权和永佃权，担保物权在土地上主要是抵押权。

南京国民政府实行土地双重所有制。先是从理论上确定土地由国民全体共享，为国家控制私人土地所有权创造了理论前提，又在此基础上将土地分为公有和私有两种不同的所有性质。南京国民政府坚持社会本位的立法理念，提升了用益物权的地位，对它们以充分的保护，用以限制甚至对抗所有权，削弱了所有权的绝对性。这种做法的目标不尽相同，对地上权和地役权的保护多出于提高效率的需要，对永佃权的保护更多的是出于实现平等的需要。在抵押权的设计上，南京国民政府特别重视抵押权人权利的实现，这对提高交易效率有积极意义，但它却忽略了对第三人的利益保护，给社会交易的安全留下隐患。在典权制度设计中，南京国民政府以西方法学理论为指导，尊重了中国传统社会典的习惯，又对其进行了限制性改造，反映了其立法技术的较高水准。

南京国民政府以公权力约制私权利的主要做法包括实行土地登记、限制所有权、给农地租用者以权利特惠、鼓励及强制荒地开发、土地强制使用、土地重划、土地税收、土地征收等。实践中，本应对“平均地权”、“耕者有其田”、促进地尽其利、实现社会正义发挥决定作用的公权力，其表现却差强人意。总体上看，南京国民政府的农地地权制度既有封建性，又有资本主义性，属半封建半资本主义性质的土地私有制。

南京国民政府农地地权立法在土地纠纷处理上规定了相当多的调处方法，有民事的，也有行政的和刑事的；有诉讼程序的，也有非诉程序的。但也存在解决纠纷办法的种类过多、过于复杂凌乱、刑事处罚乏力的状况。

土地行政方面，由中央政府组织的减租运动、国土调查、土地陈报、农村合作运动；由地方政府发动的，主要是陈果夫在江苏主持的“地籍整理”、阎锡山在山西的“土地村公有”及“匪区”的土地整理。这些活动有的收到了一定效果，但也有不少活动只闻其声不见其行，不但未能改善农地地权状况，反而使之每况愈下。各地进行的土地实践活动，没有全国统一的政权力量为依托和保证，仅靠地方推动，是不可能取得实效的。

土地司法审判方面，有行政法院的审判和普通的民事审判。行政法院为数不多的地权纠纷审判明确了行政法院与普通法院的审判权界限，更主要的是它规范了土地案件审判的程序，并直接纠正了行政机关的一些不适法行为。民事审判中的有关法律规定在司法审判实践中很大程度上得以执行，但传统地权习惯仍有较大影响。总体上，这些司法裁判是在坚持土地私有制、保护地主既得土地利益的立法基础上进行的裁判，是对既有土地分配格局的维护和强化。

第四章??立法的特点与影响

1927—1937年南京国民政府的农地地权立法存在着这样几个特点：1.思想、政策、法律在理想与现实间步步失据；2.在移植西方法律的同时保留了鲜明的本土特色；3.法律在彷徨中背离了正义的价值要求；4.立法过程、法律形式、实施结果存在着诸多矛盾，形成鲜明的反差。引致这些特点产生的原因比较复杂。孙中山的哲学思想、建国理论、三民主义、党治思想等均存在致命缺陷；落后的自然经济难以支撑资本主义式的地权制度变革，上层建筑严重脱离了经济基础能够提供的条件；国民党中央的派系斗争、中央与地方权力的冲突等不能为农地地权制度改革提供坚强政治保障；传统的义利观、重农抑商观念、宗法文化及官本位文化都对农地地权制度的变革起到了一定阻碍作用；法学家们比较成熟的法学研究推动了农地地权的立法进程，但立法者严重脱离实际的同时又受利益驱动而站偏了立场。

1927—1937年南京国民政府农地地权立法对后世有一定影响和借鉴意义。国民党政权此后的农地地权立法基本继承了这一时期的立法原则和内容；台湾地区的土地改革取得比较明显的成效，得益于汲取这一时期立法的经验教训；中国共产党的土地改革在目标上也一定程度受其影响。我国当前农村土地制度改革也应借鉴其理念和技术经验：其民生理念、市场经济理念、依法治地理念及参古酌西、法典编纂理念都值得肯定，其土地税收、土地征收、土地重划、农地私权保护等也很值得借鉴。

总结1927—1937年南京国民政府10年农地地权立法的实践，我们得出的重要启示是：立法必须有科学的理论指导和正确的价值选择；立法必须符合国情，满足人民的利益诉求；立法必须有稳定、有力的政治力量作保证；立法必须正确处理西方文明与中国传统文明的关系；立法必须处理好公权力与私权利的关系，明确各自边界。

以上是作者撰写这部书的起因与主要内容，本书也是国家社科基金项目“1927—1937年南京国民政府农地地权立法研究”（09CZS010）的研究成果，真诚地希望读者读后能有些许启发，也真诚地欢迎读者对我们给予批评指正，提出宝贵意见。

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