2016年中央办公厅颁发文件，要求在全党开展“两学一做”专题教育活动。同时，2016年是建党95周年。尤其是，2015年中共中央遵照习总书记的批示，结合总书记在首届全国优秀县委书记培训班、座谈会上的讲话精神，向全党提出了要学习弘扬焦裕禄、谷文昌等优秀县委书记的榜样，做让党和人民满意、放心的优秀县委书记和三严三实的四有好干部。
　　为此，作为中组部的党性教育基地，焦裕禄干部学院遵照工作部署，编写了《当好一线指挥官：做焦裕禄式的四有干部》一书。本书摒弃“假大空”传统说教模式，立足焦裕禄身体力行的实践，讲述了“郡县治，天下安”、“一线指挥官”的地位和作用、新常态下如何做好“一线指挥官”、党的干部必须“心中有党”、要心中有民、坚持人民利益至上、始终做到心中有责、要心中有戒、心中要有大局、做廉政表率、实“干”兴邦、把根深深扎在群众之中等内容。总之，本书以焦裕禄生平生动事迹加专家点评的方式来讲述焦裕禄精神，是一部可感可知的将党章党规融入其中、将习总书记系列重要讲话精神融入其中、将焦裕禄精神融入其中的优秀通俗读物。

　“公仆情怀、求实作风、奋斗精神、道德情操”，习总书记高度概括的焦裕禄精神，其实质是始终与群众心连心、与人民保持血肉联系的宗旨意识。“焦裕禄同志是县委书记的榜样，也是全党的榜样”。全党同志都要努力做焦裕禄式的好党员、好干部，以实际行动贯彻执行好中央的两学一做专题教育活动，向“三严三实”好干部、好党员的优秀代表焦裕禄同志学习，做百姓的贴心人、党的好干部。

代序
　　郡县治，天下安：做焦裕禄式的“一线总指挥”
　　——习大大在会见全国优秀县委书记时的讲话
　　（2015年6月30日）
　　大家好！见到各位受到表彰的全国优秀县委书记，感到十分高兴。明天是我们党成立94周年。首先，我代表党中央，向大家表示热烈的祝贺！向全国广大共产党员和党务工作者，致以节日的问候！在党的生日前夕，以中央组织部名义再次表彰一批优秀县委书记，非常有意义。这是一个崇高的荣誉。
　　大家是从全国2800多名县（市、区、旗）委书记中选出来的，都在各自岗位上做出了出色业绩，得到了群众认可，是我们领导干部中的标杆。这次表彰，既是对大家工作成绩的肯定，也是为了形成学赶先进、见贤思齐的社会氛围，让更多党员领导干部学有榜样、赶有目标，更好为人民服务，更好干事创业。党中央决定开展这次表彰活动，意义还在于为广大干部成长指明正确的途径。
　　郡县治，天下安。我多次讲过，在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。县委是我们党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记就是“一线总指挥”，是我们党在县域治国理政的重要骨干力量。
　　年初，我在同部分县委书记座谈时讲过，县委书记官不大，责任不小、压力不小，要当好县委书记是不容易的。焦裕禄、杨善洲、谷文昌等同志是县委书记的好榜样，县委书记要以他们为榜样，始终做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒，努力成为党和人民信赖的好干部。
　　这里，我给大家提四点要求。
　　一是要做政治的明白人。县委书记担负着重要政治责任，讲政治是第一位的。希望大家对党绝对忠诚，始终同党中央在思想上政治上行动上保持高度一致，坚定理想信念，坚守共产党人的精神家园，自觉践行社会主义核心价值观，自觉执行党的纪律和规矩，真正做到头脑始终清醒、立场始终坚定。
　　二是要做发展的开路人。县委书记特别是贫困地区的县委书记在发展上要勇于担当、奋发有为。要适应和引领经济发展新常态，把握和顺应深化改革新进程，回应人民群众新期待，坚持从实际出发，带领群众一起做好经济社会发展工作，特别是要打好扶贫开发攻坚战，让老百姓生活越来越好，真正做到为官一任，造福一方。
　　三是要做群众的贴心人。全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨。县委书记直接面对基层群众，必须坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，自觉贯彻党的群众路线，心系群众、为民造福。希望大家心中始终装着老百姓，先天下之忧而忧，后天下之乐而乐，真正做到心系群众、热爱群众、服务群众。
　　四是要做班子的带头人。“羊群走路靠头羊”。带头人关键是“带头”二字。希望大家带头讲党性、重品行、做表率，带头搞好“三严三实”专题教育，带头抓班子带队伍，带头依法办事，带头廉洁自律，带头接受党和人民监督，带头清清白白做人、干干净净做事、堂堂正正做官，真正做到事事带头、时时带头、处处带头，真正做到率先垂范、以上率下。
　　各级党委和组织部门要关心爱护县委书记，支持县委书记干事创业。

焦裕禄干部学院，地处焦裕禄精神的发源地——兰考。它围绕新时期焦裕禄精神实质内涵，深入挖掘焦裕禄精神文化资源，是全国党员领导干部学习焦裕禄精神的教育培训基地，是中组部确定的全国13所地方党性教育特色基地之一。
　　主编简介：廖海敏，1964年生，正阳人，焦裕禄干部学院常务副院长、开封市委党校副校长、教授。长期从事焦裕禄事迹与精神研究。2013年6月，在焦裕禄干部学院任职后，参与了学院系列课程的开发与相关教材的编写。

第一章郡县治，天下安 1
第一节郡县制度的历史沿革 2
一、郡县制的形成与发展 2
二、郡县制的官职职权划分 8
第二节郡县制的历史地位 10
一、“郡县治，天下安”的内涵与来历 10
二、郡县治理模式在古代国家治理中的重要地位 11
第三节郡县治理对社会管理的历史启示 13
一、治国先治官 13
二、为政以德，礼法合治 16
第二章“一线指挥官”的地位和作用 19
第一节历史视野中的“一线指挥官” 20
一、古代“郡县”的职责和作用 20
二、 关于“一线指挥官” 22
第二节 “一线指挥官”的地位和作用 24
一、工作成败与群众祸福直接相联 25
二、担负着国家发展稳定的重要责任 27
三、肩负着实现“中国梦”的重要使命 30
第三节新常态下如何当好“一线指挥官” 33
一、走出“现实困惑” 33
二、突破“套路和俗路” 34
三、以“四有”为镜，当好“一线指挥官” 37
第三章向焦裕禄同志学习，要心中有党 41
第一节坚定信仰，信党爱党 43
一、思想上入党 43
二、在困难面前逞英雄 46
三、工作才是主要的 47
第二节践行宗旨，对党负责 49
一、勇挑重担，主演《血泪仇》 49
二、攻坚克难，筹建洛矿 53
三、对“三害”做到心中有底 56
第三节带好队伍，当好一线指挥官 58
一、善做思想工作，当好班长 58
二、吃窝头，住牛屋 60
三、激励后进同志转变 61
第四章向焦裕禄同志学习，要心中有民 63
第一节牢记公仆角色 65
一、雪天紧急通知 65
二、赤子情 67
三、权力的真谛 69
第二节坚持人民利益至上 72
一、甘为孺子牛 72
二、摸清情况，帮扶困难群众 73
三、蹲点葡萄架 75
第三节凝聚群众智慧 78
一、探访老碱窝 78
二、都是主人翁 80
三、雨中情怀 82
第五章向焦裕禄同志学习，要心中有责 85
第一节对改革负责 87
一、包树到户 87
二、积极作为的改革者 89
三、王安石放开米价度荒年 94
第二节对发展负责 97
一、小岗人心中的丰碑 97
二、让蔬菜成为寿光的名片 100
第三节对稳定负责 103
一、让挨饿的干部吃到起码的东西 103
二、人民的好卫士 105
第六章向焦裕禄同志学习，要心中有戒 109
第一节心中有畏，自觉抵制诱惑 110
一、富丽堂皇的事，想也不能想 111
二、做人民的勤务员 112
三、决不许走后门 115
第二节身正为范，讲纪律守规矩 118
一、党叫干啥就干好 118
二、不调查研究能行吗 120
三、要在抗灾第一线 121
第三节行有止，正确行使权力 124
一、“干部十不准” 124
二、不占公家便宜 125
第七章向焦裕禄同志学习，要心中有大局 129
第一节一切从大局出发 131
一、感谢组织把我派到最困难的地方 132
二、服从组织安排 133
第二节要勇于担当 135
一、救命要紧 136
二、干革命要干到脚直眼闭 138
第三节做心中有大局的表率 139
一、带头取消特供 140
二、带头吃亏 141
第八章向焦裕禄同志学习，要眼中有榜样 145
第一节学习焦裕禄精神，为人民服务 147
一、不达目的，死不瞑目 147
二、枕下两本书 149
三、泡桐铸就的“绿色银行” 151
第二节对照焦裕禄精神，坚持实事求是 153
一、吃别人嚼过的馍没味道 153
二、少讲空话，多办实事 154
第三节践行焦裕禄精神，做廉政表率 155
一、劳动光荣 155
二、划掉救济名单上自己的名字 157
第九章向焦裕禄同志学习，要手中有办法 161
第一节工作能力要提升 162
一、“三老”恳谈会 162
二、自制土充电机 166
第二节具体问题具体分析 167
一、落实制度才能护好林 167
二、治穷必先治水 169
第三节关键在得法 171
一、“群众是最好的老师” 171
二、以真情化解矛盾 174
第十章向焦裕禄同志学习，要脑中有团队 177
第一节坚持民主集中制 179
一、“一点五”书记的决策 179
二、重大问题县委要讨论 180
三、技工、徒工要团结协作 182
第二节增强团队归属感 184
一、众人拾柴火焰高 184
二、焦主任，我错了 186
三、5元钱的温暖 187
第三节激发团队积极性 188
一、工程在哪焦科长就在哪 188
二、暴雨中群力保浮桥 190
第十一章向焦裕禄同志学习，要沉下身子勤调研 193
第一节调研要有目的 194
一、请教魏铎彬 194
二、雷中江的感动 197
第二节调研要有方法 199
一、谚语的智慧 199
二、8两粮票 203
第三节调研要有成效 206
一、洪水流向图 206
二、深翻治盐碱 210
第十二章向焦裕禄同志学习，从组织中成长起来 215
第一节 坚守规矩、严守纪律 217
一、火车上站着到开封 217
二、吃西瓜要付钱 218
第二节提升干部自身素质 219
一、把学习贯穿始终 219
二、技术和出身不能混为一谈 223
三、直面矛盾，善解难题 225
第三节在基层历练中成长 228
一、钢花辨钢材 228
二、治理“三害”长才干 230
第十三章向焦裕禄同志学习，苦练工作“三字诀” 233
第一节打铁还需自身硬，苦练“学”字诀 235
一、毛主席著作是宝典 235
二、从群众中找办法 237
三、雨水中探流向 240
第二节 实干兴邦，苦练“干”字诀 242
一、把人间荒岛变成人间乐园 242
二、四面红旗 245
三、开展“绿色革命” 249
第三节乐在人和，苦练“人”字诀 250
一、善当伯乐，真情留人 250
二、把根深深扎在群众之中 253
三、唯独忘记自己的人 255
附录 257
一、习大大同志的县委书记岁月 258
习大大同志来到了正定 258
勇于解放思想，大力发展经济 261
内外招贤纳士，助力经济腾飞 266
挖掘历史文化，实施旅游兴县 269
重视智力投资，大力发展教育文化事业 271
加强党的建设，强化组织保障 273
谦逊朴实，尊老敬贤 275
二、习大大总书记同中央党校第一期县委书记研修班学员座谈交流
记述 278
三、习大大：从政杂谈（摘录） 282
“芝麻官”千钧担 282
青年干部四忌 283
为官“四要” 285
念好“人才经” 287
领导者的修养 289
树立五种崇高情感 291
发展不能走老路 292
从“倒逼”走向主动 293
化压力为动力 293
不畏艰难向前走 294
理想责任价值也要重在实践 295
敬业乐业为美德 295
做人做事要力戒浮躁 296
在学习中深化认识，在实践中提升境界 297
领导干部要放下“架子”、做好“样子” 297
四、警钟长鸣：焦裕禄制定的干部“十不准” 298
后记 300

　第一章
　　郡县治，天下安
　　郡县制是我国古代继宗法分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度，是古代中央集权制在地方政权建构上的体现，它起源于春秋，形成于战国时期，至今已有2000多年的历史。
　　第一节 郡县制度的历史沿革
　　一、郡县制的形成与发展
　　郡县制是我国古代继宗法分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度，是古代中央集权制在地方政权建构上的体现，它起源于春秋，形成于战国时期，至今已有2000多年的历史。
　　春秋时期就有了县、郡的设置。县的名称在《周礼·地官》和《礼记·王制》中都是指王畿附近的地方，本意为“悬”，即“县”所代表的这块地区直接由周天子掌握，以作赏赐。春秋时期，县的创立有三种途径：一是通过战争，大国吞并小国后建立县制。春秋初期的秦、晋、楚等国就是在新兼并的地方设县的，这时的县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治，具有边防重镇的作用。从现有文献资料看，县的设立当以楚国为最早。一是楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始；二是在大封邑的基础上设立的下一级行政单元。春秋后期，县制开始逐渐推行于内地，一些卿大夫把自己领地内的采邑改建成县，长官多由卿的家臣或士充任，县的政治地位较低；三是通过对原来的行政系统进行政治改革形成县的建制。战国时期，县的设置已较为广泛，将采用都鄙制度和世族世官制的县制转变为地方政权并实行官僚制度的县制。秦孝公十二年，商鞅第二次变法，在秦国普遍推行县制，把乡、邑、聚等合并为县，建置了41个县（《史记·秦本纪》、《六国年表》、《商君列传》则作“三十一县”）。
　　郡的设置要较县为晚。春秋末期，已有诸侯国开始在边远地区设置郡。秦穆公九年，晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。之后，晋、吴相继设置了郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低，县与郡之间并无统属关系。此时，“县”与“郡”是同一层级的行政组织，两者的区别在于：县一般设在人口稠密、经济相对发达的地区，其职能主要体现在经济方面；而郡往往设立在边远地区，对边远地区实行军事控制是其主要职能。
　　至战国时期，魏国在魏文侯时设立了西河郡（吴起曾为西河守）、上郡（李悝曾为上郡守），楚国在楚悼王时设立了宛郡（吴起曾为宛守）。这一时期，由于郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，“郡”的社会结构日益复杂。为了对这种日益复杂的社会结构进行管理，开始在“郡”内设县。随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡统辖县的两级制地方管理体系，从而逐渐完成了郡统县的地方行政管辖区划。至此，郡县制开始形成。
　　郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。各郡所统之县的数目，见于记载的有魏国上郡15县、赵国上党郡24县、代郡36县、燕国上谷郡36县等。齐国始终没有设郡，但设有都，略同于其他各国的郡。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍。
　　县令为一县之长（云梦秦简所载“县啬夫”，有人认为即是县令），下设县丞掌管民政，县尉掌管军事。此外，还设有管理各种事务的啬夫（如田啬夫、亭啬夫等）和令史等官吏。国家对这些官吏实行定额俸禄制，县令等长吏可以随时由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。在少数民族聚居地区则设“道”，作为同县并列的地方行政管理机构。秦县约有300，其中有一部分为战国时期秦国所设，或其他各国所设，秦因之。
　　郡县制正式确立于秦朝。秦国统一六国后，为了巩固自己的统治地位，秦始皇采纳李斯的建议，对社会结构的各个方面进行了一系列卓有成效的改革。在行政体制上，秦彻底改变了封建世袭制度，建立郡县制，并由统治者任命郡县的行政管理者。秦始皇统治初期，将全国版图划分为36个郡，后来随着征战的节节胜利，版图不断扩大，增至48个郡。郡县制彻底改变了西周奴隶社会较为松散的社会管理模式，建立起从中央到地方层层控制的社会治理结构，极大地强化了中央集权。从某种意义上说，秦朝郡县制的设立对于维护国家统一、保持社会稳定起到了一定的促进作用。
　　汉继秦制，采用了郡县制与封国制并存的政治制度，出现了郡、国并存，州、郡、县三级行政区划。统治者认为，秦朝的灭亡同废除封建宗法制的郡县制有直接关系。于是，统治者对秦的社会治理结构进行调整。在实行郡县制的同时，在一定程度上恢复了封建宗法的分封制度，形成了两种管理体制并存的局面。汉时不断增立新郡，至西汉末年，共有83个郡和20个封国，合计103个郡国，统辖1587个县级政区。一郡所统之县，一般约为20县上下。汉代一县，其面积大约为方百里（“方百里”意指领土面积相当于一个边长为100里的正方形的面积），总人口数以20万左右者居多，多者逾百万。国指诸侯王国，汉武帝以后，国的地位相当于郡。汉代列侯所食之县称侯国，皇后、公主所食之县称邑，有少数民族居住之县称道。县之下置有乡、亭、里。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。实际上，郡县制与封国制并存的现象是社会制度的倒退，最后必然破坏社会的稳定，造成严重后果。汉景帝时期出现的“吴楚七国之乱”就是这一政治框架失败的例证。
　　东汉末年，黄巾起义爆发。为了镇压农民起义，中央政府困于财力、兵力不足，不得不将监察区的刺史部（州）改为行政区，授予其上马掌军、下马管民的行政权、财权和军权，原监察区性质的州转变为郡之上的行政区，州开始统辖郡县，地方行政制度——州、郡、县三级制雏形初露端倪。
　　魏晋之际，州、郡、县三级并行的趋势较稳定，但晋统治者同样错误地认为，曹魏政权被司马氏篡夺是由不分封同姓诸侯王所致。于是，晋册封皇族27人为王。这些诸侯王都拥有自己强大的武装和领地，形成了晋朝内部强大的割据势力，最终出现了“八王之乱”。随着西晋八王之乱的发生以及永嘉之乱后的南北对峙，社会稳定局面又被打破，导致战争频繁。为了封赏在战争中立功的武将或者敌方来投降的将领，州刺史或者郡太守愈来愈多，造成相当一部分州、郡有名无实。南北朝后期，三级制实际上成了二级制。
　　隋、唐、宋时期，以州统县，州、县二级制向道（路）、州（府）、县三级制转变。
　　隋文帝开皇三年撤销郡，以州统县，实行州、县二级制。废郡后，中央直接管辖300多个州，出现管理困难。隋炀帝大业三年，大量合并州县，因为隋炀帝推崇汉代的制度，于是又改州为郡，郡置太守，变成郡县二级制。
　　继隋之后，唐朝再次改郡为州，仍为州、县二级制。相传唐太宗曾把300个州的刺史名字写在屏风上来考察他们的政绩，并以此来作为官员职位升降的参考依据。由于中央政府直接管辖的幅度太大，又鉴于汉末州职能的演变所引起的诸侯割据局面，唐朝统治者依据山河形势临时设立了10个道，形成了道、府（州）、县制三级体制。到了唐玄宗开元年间改为15个道，“每道置采访使，检查非法，如汉刺史”。
　　唐朝后期，为了清除边患，唐王朝不得不加强边将的权力。唐睿宗景云年间，节度使既兼度支、营田、采访处置使等职，又兼所辖州县事务，职高权大。边地设节度使的道，已成为最高的一级行政区，形成了“道、节度使、府（州）、县”管理体制。“安史之乱”后，道这一监察区与方镇结合起来，逐步形成了道、州、县三级制，也称方镇、州、县三级制。
　　北宋初年，宋太祖赵匡胤取消了节度使的实权，改道为路，路之下的行政区划为州和县，形成了“路、州、县”三级管理体制，路的性质介乎于行政区与监察区之间，州级单位有府、州、军、监。
　　元代出现了行省制度，为多级制管理体制，行政区划以“行省、路、府或州、县”四级区划系统为主，同时存在着与路并列的直隶府、直隶州。行省最初是政府派往地方的临时机构，久而久之，成为最高一级的地方行政区划，省内“凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”。元朝行政区划呈现层级多和层级之间存在复式的统辖关系两个特点。元代府和州是同级的，二者皆可统县，甚至直属于行省，不归路管，而且还有路直接统辖县的局面存在。
　　明代将全国划分为两直隶和13个承宣布政使司，省的名称被取缔，为“省（布政使司）、府、州、县”的四级区划体制。在布政使司之下有府和县两级，有些地方在府和县之间还有州，布政使司（省）下辖府，府下领州，州下领县。州有两种：直隶布政使司的直隶州；隶属于府的散州，所以明代行政区划是三级与四级的混合。明代布政使司（省）以下的行政区划单位进行了三项重要改革：第一，在宋代为最高行政区划的路，在元朝还是主要的第二级行政区划单位，在明朝则被完全废除了；第二，唐朝创立的府，在明代第一次成为高于州一级的行政区划单位，明代的府相当于元代的路；第三，与元朝一样，实行三、四级行政区划系统，以省（布政使司）—府—州—县的四级区划系统为主。
　　清代沿袭明代旧制，各地不同，地方行政机关分省、道、府、县四级，省下辖府和直隶州，府下领散州和县，存在着“省、府/直隶州/直隶厅、散厅/散州/县”三级区划，以省—府—县和省—直隶州—县为主。与明代所不同的是，清代增加了行政区划单位——厅（在新开发地区设置），并将明时的布政使司正式改称为省。厅有直隶厅和散厅之分，直隶厅与府、直隶州平行，直隶于省，绝大多数不领县；散厅隶属于府，与散州、县相平行，成为最基层的行政区划单位。在元、明两代，不论是直隶州，还是散州，一般均领县。在清代省辖的直隶州才领县，而府辖的州则不领县。在边远辖区和省，除了在部分农业区设置府、州、县外，在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北的奉天、吉林和黑龙江，建立盟、旗行政区划单位。盟相当于内地的府，旗相当于内地的县。在西藏则设立营。在清代，直隶厅的地位低于府，但高于直隶州，因此清朝省以下的行政区划单位的称呼一般为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载：自清德宗光绪年间置22省，有府、厅、州、县1700多个。
　　到了近代，县制与县的隶属关系基本上处于相对稳定的状态。辛亥革命后，北洋政府对行政系统做了较大的调整，取消了州府建制，建立了省、道、县三级行政区划体系，县隶属于道。1928年以后，民国政府对行政制度进行了新的改革，将行政区划设立为省、县二级体制，将道废除。
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