中国粮食政策史_赵德余著_9787208144897

中国粮食政策史

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    本书主要关注建国以来粮食政策的制定过程和演变过程，使用了大量的史料与文献，以粮食政策为视角，进而分析国家政策制定中的决策因素。本书将粮食政策历史分为两个阶段，一是1949年到1978年，即以统购统销为代表的从市场向计划转变。这一部分主要分析统购统销政策的制定背景和过程，粮食政策面临的实际困难和调整，粮食政策与集体化、人民公社等制度的关联，以及背后的理论解释。第二阶段是1979年到2008年，即家庭承包制下的市场化改革阶段。这一部分主要是改革开放以来粮食政策的演变过程，梳理了价格双轨制、价格自由化、2001年后多重目标和策略选择的制度变化，分析了政府在政策制定过程中的价值目标和决策观念。

　　“民以食为天。”在传统农业中，粮食是农村日常生产、生活实践围绕的轴心；在一个10多亿人口的大国中，粮食直接关系到社会的稳定与国家安全。赵德余先生的《中国粮食政策史：1949—2008》以开阔的思路、独特的视角、严密的逻辑条分缕析地分析了中国半个多世纪以来粮食政策的演变，描述了围绕着粮食问题而展开的一系列重大政治、经济与社会事件，从而为理解中国农村、农业与农民打开了一个窗口，为探索中国政治与社会的运行机制提供了一条路径。
　　毛泽东同志说：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。”［1］新中国成立以后，党和国家高度重视粮食政策的制定、贯彻与实施，试图以粮食政策统一干部和群众的思想，规范各级党组织和政府的行为。赵德余先生精辟地描述、分析了中国粮食政策所经历的从市场经济到计划经济再到重建社会主义市场经济的巨大转型，他的分析中包含着许多中国经验与中国道理，其中的部分内容引起我的关注。
　　中国农村的发展有一些令人疑惑的谜团，从1988年开展农村田野调查以来，这些谜团一直在我的脑海里萦绕。传统的农民是自由散漫的，农村缺乏超越血缘的组织。马克思曾把农民比喻成“一袋马铃薯”［2］，孙中山笔下的中国农民是“一盘散沙”。［3］面对着这样的农民，新政权何以可能在土地改革完成以后的短短数年内把数亿农民都组织起来？与苏联的农业集体化相比，中国的合作化过程相对比较平稳，换句话说，中国农民“自愿”加入了农业合作社，这是为什么？人民公社成立初期，中国农村遭遇了一场严重困难，令人疑惑的是，与这场灾难直接相关的人民公社制度却仍然闪烁着理想制度的光环，顺利实现了体制内部的结构调整，这又是为什么？诸如此类的谜团吸引着我，推动我怀着极大的兴趣在自己“土生土长”的村落里进行“掘井式”的深度研究。1988年，我出版了《告别理想——人民公社制度研究》；2015年，以海宁地区村落研究为基础的多卷本《当代中国农民的脚印》付梓问世。
　　但中国的事情是复杂的，解释数亿农民的观念与行为是困难的。我期待着新的研究成果，以更好地理解中国农村与农民。赵德余先生的著作让我眼睛一亮。赵德余先生认真研究了涉及每一个农民“吃饭问题”的粮食流通领域的演变过程，在具体分析不同时期的粮食流通的同时还谈及了粮食的生产。他的研究是对我的村落研究的重要补充。这里以农业合作化为例。浙北农村农业合作化进展比较顺利，许多农民自觉地加入农业集体组织，高级社的推进速度甚至超出了当地干部们的想象。农业合作化时期浙北农民的行为与传统农民截然不同，这种情况让人困惑，也需要解释。在《告别理想——人民公社制度研究》一书中，我概括出文化氛围、利益诱导、权力制约等三大要素，说明影响浙北农村农民行为选择的驱动力量。这种概括既注意到党和国家对于农业合作化运动强制式的政治干预，也顾及了“外部冲击”下村落内部的权力格局。赵德余的著作使我高度关注外部经济制度对于农民行为选择的巨大影响。从1953年下半年起，国家通过制定、实施统购统销政策逐步限制农民的市场交易行为；1955年，国务院出台相关政策，具体规定农村粮食统购统销实施办法；1957年8月17日，国务院发布了《关于由国家计划收购和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的决定》，［4］农村自由市场的大门彻底关闭了。从此以后，农村的粮食生产、销售与消费全部纳入国家计划，农民每年都不得不按照国家的要求生产粮食，否则，既会犯政治错误［5］，更要饿肚子！这就是说，粮食及主要农产品的计划经济制度关闭了村落的大门，把每一个农民都固定在农村的土地上。我们注意到，恰恰是统购统销这种外部经济制度的建构不断地“逼迫”农民“自愿”地走上了农业合作化道路。试想一下，假如农民们可以自由购买粮食从而有机会自由外出，有多少农民愿意交出世代传下来的土地加入合作社呢？现在，摆在农民们面前的只有“与泥土打交道”一条狭窄的通道，国家又不断地为入社农民提供经济利益与政治荣耀，在这样的情况下，入社慢慢凸显为更符合家庭利益的“好”选择。［6］
　　中国农村的发展有一个十分显著的特征——“政治挂帅”，这个特征在毛泽东时代特别引人注目。赵德余先生在研究中国粮食政策史的过程中认真分析了这个重要的中国特征，并从中发展出自己的独特研究视角。他“特别强调了政策决策层主流观念（价值观偏好和经济思想理论模式）变化对政策变迁的主导作用”。［7］他把自己的研究视角概括成“政策变迁的主流观念模型”（也可称为“主流观念政治经济学”），在他的视野中，“政策决策层的主流观念决定了政策演变与反复的历程，也就是说，政策决策层持有的价值观与思想理论模式的变化引起了政策目标组合偏好乃至政策具体安排的变革”。［8］仔细研讨赵德余的著作，我们注意到了他的研究视角在展开过程中透露出来的三个重要观点。其一，以概念、范畴表达的主流观念构成了具有相对独立性的特定社会领域，在这里，主流观念总是与其他观念处在博弈的态势中，而且，主流观念本身也有其自身的前后演化的历史。赵德余先生在全书结论与评述部分列表展示了观念的演化。［9］其二，主流观念是真切的意义系统，话语、符号不是对于实在的镜面式反映，而是使实在具有意义的积极要素；更重要的是，主流观念总是包含着面向未来的愿景与理想。其三，在农村社会现实与指导人们行为的政策之间，主流观念，包括价值观、信念、政治理想、经济思想、目标偏好等等，是举足轻重的独立变项，直接影响着粮食政策的制定与演化。赵德余先生的独特研究视角以及潜在隐含的与主流观念（价值观与思想理论）相关的几个重要观点能否适用于其他社会科学研究领域呢？这个问题值得深思。
　　中国农村的发展有一个引人关注的转折点——“改革开放”，1982年以后，农村粮食政策的演变仍然深深受制于领导阶层主流观念的约束，但是，情况已经发生了很大的变化。首先，改革开放以前，马克思主义计划经济理论被看成不容置疑的真理、“放之天下而皆准”的革命理论，在革命理论指导下形成的主流观念的基本点是清晰的、绝对正确的，赵德余在书中把当时的主流观念概括成“公有化、平等主义和产量目标至上主义”。改革开放以后，随着社会主义市场经济的引进，经济效率引起了决策层的高度重视，于是，“关于价值导向的目标与效率目标问题”就成了“政策决策中（公正与效率）的两难冲突”。［10］其次，改革开放以前，毛泽东思想指导一切，统帅一切，民间的任何想法都不可能影响国家意志。1982年以后，我国出现了党和政府的主流观念与社会的主流观念之间的差别，尽管社会的主流观念实际上难以真正影响党和政府的主流观念，但是，正如赵德余在书中所说：“指出这一点十分重要，因为即使在1995年之后，关于粮食政策研究者包括政府和非官方的科研院所，大部分研究的政策主张仍然是市场导向……即当时的社会主流观念是市场取向的。”社会的主流观念存在本身构成了政策制定与实施过程中的外部压力。最后，改革开放以前，国家的粮食政策相对而言是稳定的，改革否定了计划经济粮食政策，也否定了支持计划经济粮食政策的主流观念，但是，与社会主义市场经济相匹配的价值观与经济理论还有待探索，粮食政策的制定更不得不“摸着石头过河”。赵德余先生以表格的形式清晰地呈现了从1983年开始主流观念的不断变化，其中大部分主流观念仅仅维持两三年就被新的观念所代替。主流观念支配着粮食政策，主流观念的急骤变化导致了“社会主义市场化改革与政策变迁不断反复逆转”。［11］
　　价值观偏好、经济理论的多元、复杂与不稳定是中国转型社会的一种存在方式，切实地影响着改革开放以来中国粮食政策的演化。赵德余先生的著作清楚地揭示了主流观念与粮食政策“不断反复逆转”的曲折过程，这些文字给读者留下一个大大的问号：在当下与将来，中国如何可能确保出台“好的”粮食政策？
　　赵德余先生的著作没有直接回答这个问题，但他在最后一章“结论与评述”中的大量论述隐含着解决问题的路径；尤其值得一提的是，他以这样的命题结束全书：“论社会主义市场化改革与政策变迁不断反复逆转的原因”。俗话说，“发现问题等于成功的一半”，这里将从他对“原因”的思考中引出几个答案。其一，广泛参与，集思广益。中国正处在急骤变化的态势中，经济日新月异，社会生活不断更新，全球化冲击着古老的中华文明，互联网改变着无数普通人的价值……在当今的中国，单靠政府或者政策决策层难以把握如此复杂的社会现实，唯有充分发动群众广泛参与，才可能集思广益，产生出好的粮食政策。其二，政府主导，平等协商。正如赵德余先生书中所说，现在，粮食政策的制定涉及多重目标的冲突，如公共安全目标、就业目标、收入目标、效率导向的资源配置目标等等，涉及不同社会阶层与利益集团的矛盾，为了协调错综复杂的利益与关系，需要政府主导，更需要在平等的基础上展开多样化的民主协调。其三，公开透明，法治秩序。纵观中国粮食政策史可以看到，长期以来，“少数人独断”与“有政策不依”一直是粮食政策制定与实施中的困境，摆脱困境的可能途径是公开透明与法治秩序。党的十八届四中全会全面部署了“依法治国”的战略，这无疑为确保“好的”粮食政策指明了方向。道路是曲折的，但中国有信心，也一定有能力合理解决10多亿人口的吃饭问题，并为缓解发展国家的粮食困境创造可供借鉴的经验。
　　张乐天复旦大学社会学系教授2015年3月22日于上海阳光新景寓所

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