本书从法学视角，特别是从行政法学视角研究“省直管县”改革问题，介绍了我国地方体制的历史沿革、问题与改革实践；分析了“省直管县”改革的意义、实践与困境，以及我国推进“省直管县”改革面临的法律环境；论述了“省直管县”改革涉及的主要法律问题，包括地方行政权权力配置主体与内容、“省直管县”改革的决策者与实施者、“省直管县”改革内容与程序；研究了完善法律体系推进“省直管县”改革的具体思路；提出了推进“省直管县”改革的配套措施，包括国务院设立地方事务部主管地方事务、行政区划调整、县乡关系改革和完善改革程序制度等。

序 
我国宪法、地方各级人民代表大会及地方各级人民政府组织法都赋予县级以上地方人民政府执行国家权力机关决定、领导下级人民政府及本级人民政府工作部门、管理辖区内经济社会文化事务等职责，宪法和地方组织法赋予县级以上人民政府相同职责，由此形成各级政府职责相同、机构类似的网状行政体制。这种体制的弊端是：政府机构臃肿、人员众多、行政成本极高；各层级政府间事权划分不清楚，责任不明确，即使在同一级政府内部，也存在权限划分不明确问题，出现权限职责争议大量存在，影响行政效率；政府工作部门对本级政府负责，下级人民政府对上级人民政府负责，上级导向型行政体制与服务型政府建设相背。改革现行行政体制成为从中央到地方各级政府的共识，近年来，各地对行政体制改革进行了大量探索，主要包括大部制改革、“省直管县”改革、行政执法体制改革、“扩权强镇”改革等。对于行政体制改革，我国并未进行长远规划，也未设计总体目标与任务。行政体制改革的总体状况是，中央提倡推进改革并允许地方试点，改革内容和方案由地方自行拟定并实施。这种改革思路带来的问题是，通过政策性文件推进改革，改革未纳入法治轨道，不少改革措施与现行法律规定相违背，改革的效果不佳，另外，地方自行推进改革的结果是改革内容与方案不统一，规范改革的成本极高。我国已将依法治国作为治国理政基本方略，必须将改革纳入法治轨道。用法治手段推进改革，用法律理性与规范性避免改革的随意性，确定改革的长远目标与任务，明确改革的决策者与实施者以及改革的内容等，这样的改革才具有科学性。 
如何利用法治手段推进改革，是我近年研究的主要领域。在研究过程中获得国家社科基金资助从事“省直管县改革法治保障研究”，获得四川省社科基金资助从事“地方行政体制改革涉及的组织法问题研究”，获得四川大学高校基本科研经费资助从事“地方行政体制改革法治保障研究”、“地方行政体制改革研究”，也获得地方政府大量经费支持从事综合行政执法改革、国家级开发区行政审批制度改革等课题研究。在研究过程中形成“地方行政体制变革与服务型政府建设”、“地方行政体制改革：实践、问题与路径”、“地方政府机构改革中如何推行大部制”、“集中行政处罚权的价值与路径选择分析”、“论省级政府配置地方行政权的权力”、“相对集中行政许可的价值与路径分析”、“国家治理体系现代化与行政法的回应”、“行政法发展：现状、瓶颈与思路”等学术论文并公开发表，不少论文被《高等学校文科学术文摘》及人大复印资料等全文转载。本书正是在上述前期研究及成果的基础上形成，系2012年国家社科基金课题“省直管县改革法治保障研究”的最终成果。 
本书从法学视角，特别是从行政法学视角研究“省直管县”改革问题，介绍了我国地方体制的历史沿革、问题与改革实践；分析了“省直管县”改革的意义、实践与困境，以及我国推进“省直管县”改革面临的法律环境；论述了“省直管县”改革涉及的主要法律问题，包括地方行政权权力配置主体与内容、“省直管县”改革的决策者与实施者、“省直管县”改革内容与程序；研究了完善法律体系推进“省直管县”改革的具体思路；提出了推进“省直管县”改革的配套措施，包括国务院设立地方事务部主管地方事务、行政区划调整、县乡关系改革和完善改革程序制度等。 
在课题研究及本书写作过程中，博士生白利寅收集了从中央到地方关于“省直管县”改革的政策性文件，梳理出这些文件关于“省直管县”改革的规定及精神，梳理政策性文件超过千部，摘录的具体规定及改革要点字数超过5万字。博士生龚学德、王素珍、王浩、杨峰、贺荣兰、杨丹、周漫漫、向晶参与了相关课题研究，并对本书的写作作出贡献。他们中不少人在课题研究及本书写作过程中已博士毕业并获得法学博士学位，成为我国法学研究的新生力量。硕士生赵豪、刘席宏参与了“省直管县”改革的决策主体、“省直管县”改革与行政编制制度、公务员制度改革等内容研究，对本书写作作出了贡献。对上述博士生、硕士生对本书的贡献表示感谢。 
“省直管县”改革是对我国管理体制影响深远的改革，该项改革涉及领域极广，涉及的法律问题极多，由于作者水平有限，不足和错误在所难免，敬请读者批评指正。 
徐继敏 
2016年7月24日于四川成都

徐继敏，1965年12月出生，2005年毕业于中国人民大学宪法与行政法专业，获法学博士学位，现任四川大学法学院宪法与行政法教研室主任、教授，行政法、行政诉讼法方向博士生导师，四川大学政府法治研究中心执行主任。中国行政法学会常务理事，四川省法学会行政法研究会副会长，四川省学术和技术带头人。主要研究领域为行政法、行政诉讼法、行政体制改革、宪法学。 
任四川省人民政府行政复议委员会委员，成都仲裁委员会委员、重庆仲裁委员会仲裁员；任四川省人民政府法律顾问、成都市委市人民政府等单位法律顾问。 
1996年主持完成国家社科基金课题“行政处罚法实施环境研究”，2006年主持完成国家社科基金课题“行政程序证据规则研究”，2012年主持国家社科基金课题“‘省直管县’改革法治保障研究”。参与国家社科基金课题多项，主持省部级重点及一般课题多项。科研成果曾获省部级科研成果一、二、三等奖。 
在《中国法学》、《四川大学学报》、《现代法学》、《清华法学》、《行政法学研究》等刊物公开发表学术论文逾60余篇。在法律出版社、中国法制出版社、中国政法大学出版社、四川大学出版社等出版《行政处罚法的理论与实践》、《行政证据通论》、《行政程序证据规则研究》、《行政程序证据规则与案例》、《行政证据学基本问题研究》等个人学术专著；主编教材《行政法与行政诉讼法》、《行政法学》等分别由重庆大学出版社、四川大学出版社出版。 
陈云先 
1965年生，重庆荣昌县人，四川大学本科毕业，四川大学图书馆古籍部馆员。主要研究领域为古籍文献整理与研究，公开发表《我国新中国成立前省制研究》等学术论文。

第一节我国地方体制的历史沿革 
第二节我国现行地方体制的特点与问题 
第三节我国地方体制改革的实践 
第一节“省直管县”改革的意义 
第二节“省直管县”改革的实践 
第三节“省直管县”改革面临的困境 
第一节“省直管县”改革的法律体系环境 
第二节“省直管县”改革的体制环境 
第一节地方政府权力配置主体与内容 
第二节“省直管县”改革的决策者与实施者 
第三节“省直管县”改革内容与程序 
第一节我国规范政府组织与行为的立法路径分析 
第二节完善各类组织法促进“省直管县”改革 
第一节国务院设立地方事务部主管地方事务 
第二节行政区划调整 
第三节县乡关系改革 
第四节完善“省直管县”改革程序制度