本书将行政复议制度和行政诉讼制度的分工衔接，放到法治国家建设大背景下总体设计。在坚持司法zui终解决的前提下，强化行政复议解决纠纷的功能，并设计了具体“路线图”：通过“行政一体原则”的提出和论证，理顺了行政决定和复议决定的效力和责任承担，赋予复议机关更大的监督纠错职权，zui大限度地支持复议机关纠正违法的行政行为、治愈不当有瑕疵的行政行为，解决复议程序空转；通过灵活的救济费用承担和惩诫机制，全面保护相对人的程序和实体权益，避免受到违法行为侵害的相对人因请求救济而承担不必要的费用损失；通过复议前置和仅由复议机关作被告的制度设计，解决行政机关、复议机关和司法机关的分工衔接，更加注重纠纷的实质化解；通过统一复议与诉讼的受案范围、审查标准、审查强度和审查原则，重塑复议与诉讼的关系，解决复议机关和司法机关的重复审查，形成制度合力。

本书以实现《法治政府建设实施纲要》提出的依法有效化解社会矛盾纠纷为目标，在全面分析复议和诉讼制度现状的基础上，对复议与诉讼的分工衔接进行全新的思考，对《行政复议法》修订提出了构想，并代拟了《中华人民共和国行政复议法（修改建议稿）》。本书是一部融合了理论与实践、国内与域外、理想与现实的力作，值得一读。

序 
江必新最高人民法院党组副书记、副院长。 
行政复议和行政诉讼是现代法治国家解决行政纠纷，化解官民矛盾的最主要的两种制度。两者各具特色，各有优势，也各自发挥独特功能。与我国行政复议制度类似，英国有行政裁判所制度，美国有行政法法官制度，韩国有行政复议制度，日本有行政不服申诉制度，我国台湾地区则有行政诉愿制度。与我国行政诉讼类似，英美法系有普通法院的司法审查，法国有行政系统内的行政法院，德国有普通法院之外的行政法院，而俄罗斯等国则有普通法院和专门行政法院相结合的混合体制。由于历史、文化和法治发展状况的差异，各国（地区）行政复议与行政诉讼的分工和衔接也有不小差异。而我国行政复议与行政诉讼制度的分工和衔接，长期以来一直有多种意见。《行政诉讼法》确立了复议维持共同被告制度，《行政复议法》修订在即，在这样的背景下研究行政复议与行政诉讼的衔接，既是一个重大理论问题，更是一个亟待回答的实践问题。 
耿宝建同志在紧张的行政审判工作之余，完成国家法治与法学理论研究课题《〈行政复议法〉与〈行政诉讼法〉分工与衔接问题》，并形成了《行政复议法修改展望》专著。这本专著用法社会学观点审视行政复议与行政诉讼的分工衔接，把行政纠纷解决放到政治、经济、社会、文化等大背景下统一思考，将行政复议和行政诉讼制度分工衔接和制度完善，放到十八大报告所描绘的法治国家蓝图下进行总体设计。全书论证较为严密，分析结论较为可信。对行政复议和行政诉讼功能、定位以及目前缺陷的分析较为客观，数据较为翔实，对行政复议体制改革和行政审判体制改革具有一定参考价值，并从基础上对行政复议和行政诉讼的衔接问题进行了较为严密的论证。在坚持司法最终解决的前提下，强化行政复议解决纠纷的功能，并设计了具体“路线图”。通过“行政一体原则”的提出和论证，赋予了复议机关更大的职权，较好回答了复议决定和行政决定的效力和责任承担问题，既吸收域外相关制度理论，又结合中国特色行政管理体制，有利于引导复议机关及时监督纠错，及时回应和解决行政行为合法性存在的瑕疵和问题。并通过灵活的费用承担机制，将违法特别是有瑕疵的行政行为消灭在行政程序环节，既保障相对人权益，又避免复议程序空转。通过复议前置和仅由复议机关作被告的责任设计，解决行政机关、复议机关互相掣肘和复议机关不作为问题。通过统一复议与诉讼的受案范围、审查标准、审查强度和审理方式，解决复议机关和法院的重复劳动问题，更加注重纠纷的实质化解，减轻司法机关负担。避免纠纷久拖不决，让行政纠纷更加方便、快捷、经济地得到解决，从而维护社会和谐稳定。 
全书既有对世界主要国家成熟经验的吸收，又充分结合中国实践，特别是兼顾中国当事人的特点和对复议、诉讼的态度，对立法和司法都有一定的借鉴意义。难能可贵的是，作者还撰写了相关法律修改建议稿，将理论研究和制度设计相统一。当然，理论论证易，制度构建难。特别是本书一些观点，仍然需要进一步推敲研究；有些设想尚需要进一步论证并接受实践检验。但全书提供了一个新的解决问题的思路，值得一读。作为一个有着较丰富审判经验的法官，宝建博士既从事审判实践，善解纠纷；又潜心理论研究，锐意改革；还勤于思考，善于笔耕；在紧张的执法办案之余，又承担了国家法治与法学理论研究课题，并提出独立的见解供立法者参考，精神可嘉。故序。

耿宝建 1995年毕业于西北政法学院（现更名为西北政法大学），获法学学士学位。并先后获南京大学法学硕士学位，英国伦敦大学比较法硕士学位，武汉大学法学博士学位。现为zui高人民法院行政审判庭审判长。 
研究方向：行政法与行政诉讼法、证据法、法律思维与裁判的方法。 
近年来先后在《法商研究》、《法律适用》、《法学》、《行政法学研究》等刊物发表《入世后的行政诉讼与WTO规则的适用》、《行政授权新论》、《行政诉讼证据及举证责任》、《在法律与事实之间—司法裁判认定事实的法理分析》、《法律要如何去解释》、《比较法视野下的法院附属调解制度研究》、《论我国土地征收及补偿制度的完善》、《法规变动与信赖利益保护》、《行政裁判执行制度的反思与重构》、《行政审判如何实现公正》等文章五十余篇。多篇被人大复印资料全文转载。
独著有《行政纠纷解决的路径选择》、《行政机关负责人出庭应诉指南》、《裁判的方法》，合著《中国行政法总论》、《行政诉讼中的法律适用》，参编《中华人民共和国行政强制法条文理解与适用》、《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》》等十多部书籍。 
办理多起有影响力的案件，其中6起案件被zui高人民法院公报录用。 
作为课题主持人或者参与人先后完成国家法治与法学理论研究项目、国家社科基金青年项目、教育部人文社科项目、zui高人民法院重点调研课题多项。

引言 
第一章纠纷解决视野下的行政复议与行政诉讼 
第一节行政纠纷与行政纠纷解决 
第二节行政纠纷现状与产生原因 
第三节现有行政纠纷解决机制的现状 
第四节行政纠纷解决泛司法化的反思 
第五节泛司法化的表现及影响 
第六节重构行政复议和行政诉讼衔接制度的基本思路 
第二章行政复议功能与再定位 
第一节行政复议制度现状 
第二节行政复议制度再定位 
第三节行政复议制度改革的基本思路 
第三章行政诉讼功能与再定位 
第一节行政诉讼功能与现状 
第二节现行体制下的行政诉讼改革探索 
第三节新行政诉讼法实施的新变化和问题 
第四节行政诉讼制度域外经验与启示 
第五节行政诉讼制度改革应当坚持几个原则 
第六节设立行政法院理论探索 
第七节行政诉讼制度阶段性改革设想 
第四章行政复议与行政诉讼衔接 
第一节制度衔接的主要内容 
第二节程序前后的衔接 
第三节受案范围、主体资格、审查强度的衔接 
第四节复议机关共同被告的争论和下一步设想 
第五节复议与诉讼审理方式和裁判的衔接 
第六节立法机关的评价与思考 
第七节总结 
第五章《中华人民共和国行政复议法》（修改建议稿） 
主要参考资料 
后记