在国家治理能力现代化体系当中, 公共危机管理能力不可或缺。不同视野中的公共危机管理因所关注焦点差异而呈现迥异的管理策略, 同样都是追求管理的“有效”, 却因管理的具体对象、出发点、发生背景、价值观、制度框架等而形式多样。本研究从技术、价值、制度、风险社会、心理等多重维度透视公共危机管理, 在剖析其形式与实质基础上提出公共危机管理体系结构及其建构路径。
进入二十一世纪以来，“突发事件应急管理”和“公共危机管理”越来越成为政府的一项重要职能。
但现阶段公共突发事件大都属于因果关系不清晰、问题边界模糊、结构复杂的复杂问题，从更宏观视野认识突发事件和公共危机管理、探究有效管理公共危机的价值要素、寻找以“突发事件”为标志的公共危机演化路径、探索更有效的突发事件应急方法与策略，就成为一种必然。
本著作分别从技术维度、制度维度、行为维度、风险社会维度和治理维度出发，以每个维度的核心问题为基本线索贯穿其中，步步推进，为读者呈现一个立体的公共危机管理面貌。
序 言
马斯洛需求层次理论将“安全”作为人类最基本的需要加以强调，但对中国而言，长期占据主导地位的是温饱等基本生理需求，因幅员辽阔、地形地貌复杂而不时发生的地震、旱涝等自然灾害在更多时候被看成是对基本生理需求的损害。中国自古有“居安思危”一说，但它是一个更具“政治色彩”而非“管理色彩”的词汇，其使用范式一直延续至今，比如《2015年政府工作报告》强调“要直面问题，安不忘危，治不忘乱”。然而，如何实现“安不忘危，治不忘乱”？这既是一个管理技术问题，更是一个涉及多元价值权衡的决策问题。
20世纪80年代以来，逐渐融入全球化进程的中国在先后遇到“6?4政治风波”、国有企业改制与下岗工人静坐示威事件、1998年洪灾与2003年SARS等重大事件之后，国人对“突发事件”“应急管理”等词语从陌生到熟悉，逐步造就出更多从“管理”视野对待社会进程中不和谐现象的“危机思维”，尽管这是一种事后应对的危机管理思维。
进入21世纪之后，类似PM2.5与雾霾、PX事件、镉大米事件、曲靖铬渣污染事件、杭州5?10事件、兰州自来水局部污染等环境污染事件，乌鲁木齐7?5事件、拉萨3?14打砸抢烧事件、昆明3?1暴力恐怖袭击事件、瓮安事件、陇南事件、什邡事件、吉首事件与陆丰事件等社会事件，重庆钉子户事件、宜黄拆迁自焚事件与平度暴力拆迁事件、4?19苍南城管事件和延安城管“爆头”事件，以及青岛管道爆炸事故、12?31上海外滩踩踏事件、6?1东方之星客轮翻沉事件、8?12山阳山体滑坡事件、8?12天津滨海特大爆炸事故等不同于传统自然灾害的公共事件、公共危机持续发生。着眼于事后应对或应急管理的危机管理思维显得捉襟见肘，现实呼唤超越事后应对或应急处置的新思维框架。
这一思维首先要求将“突发事件应急管理”和“公共危机管理”作为一项重要的政府职能，但这一转变通常无法自动完成。回顾中国公共危机管理发展路径，每一次调整变化都离不开相关危机事件的影响，但付出的代价未免过于高昂，比如政府权威性弱化、民众对政府满意度与信任度下降、政府形象负面化等。“预则立，不预则废”，只有公共危机管理成为一项重要的政府职能，并有实际的政府组织机构负责其运行，“公共安全”才能够真正成为一项公共物品。在“国家治理能力现代化”体系当中，公共危机管理能力不可或缺。
“公共危机管理”是一个远比“突发事件应急管理”更具内涵与外延的概念，经过十余年学术界与政策制定者之间的良性互动，政府思维逐渐地从“应急处置”走向建构系统性、制度化与战略性危机管理框架。然而，在实际运行过程中，相关管理者依然将重心放置在应急处置环节，关注应急预案设计和应急机构职能，却忽略了任何一个公共突发事件都有从酝酿到爆发的演化过程。
不同于自然灾害等传统危机有着清晰的因果关系和结构，现阶段公共突发事件大都属于因果关系不清晰、问题边界模糊、结构复杂的复杂问题，从更宏观的视野认识突发事件和公共危机管理、探究有效管理公共危机的价值要素、寻找以“突发事件”为标志的公共危机演化路径、探索更有效的突发事件应急方法与策略就成为一种必然。这也是“不确定的”世界本质所使然。这正是作者尝试从不同维度观察公共危机管理，并试图平衡不同维度应用于公共危机管理实践的初衷。
本研究分别从技术维度、制度维度、行为维度、风险社会维度和治理维度出发，以每个维度的核心问题为基本线索贯穿其中，步步推进，为读者呈现一个立体的公共危机管理面貌。其中：
（1）技术维度强调突发事件应急能力是政府能力的衡量标准，政府应急响应部门须高度重视危机信息、对危机态度、应急预案、危机沟通和应急资源等核心要素的建构，改善应对方法与措施，“效率”是这一维度的核心价值。
（2）制度维度首先解答了一个长久以来都存在却没人回答的基础性问题，即公共危机应对何以成为政府责任？进而奠定了公共危机管理领域浓厚的“官僚规范”色彩，既然政府对公共安全负有责任，那么它就倾向于将“不确定性”纳入超稳定的理性官僚体系当中，建构危机管理体制、危机运行机制和危机管理法治在内的公共危机管理制度，针对各类突发事件制定尽可能完善的应急预案，其设想是一旦某类某个预警级别的突发事件发生，相关机构只需要遵循预先设定的标准程序和步骤就能够有效应对危机。其中，政府和其他主体之间的权、责、利和行为模式早已确定，这一维度的核心价值是“秩序”和“效率”。
（3）行为维度则着眼于突发事件中的人的行为，特别是群体行为，按照制度维度的公共危机管理思路，政府可以依赖一套预先设定程序对任何突发事件做出制式反应，所有参与机构都会自动自发地按照标准运作程序和步骤履行及时有效的危机管理职责。然而，它忽略了突发事件应急管理中的最大变数——“人”和“人的行为”，在“官僚规范”不可及之处，受事件影响的人们会中断常规行为模式，无论是为了寻找问题答案、缓解恐慌情绪，还是“找点事做”，都可能会发展出临时性“应急规范”，它与“官僚规范”要求或一致或冲突，“能力建构”着眼于发挥“官僚规范”优势，跨越两类规范之间的鸿沟。
（4）风险社会维度关注的是“看不见的危险”，即现代技术“潜在副作用”给人类社会发展带来的危害，这一点与技术、制度和行为维度截然不同。在应对“看不见的危险”之前，政府机构首要面对的是公众对现代技术潜藏风险无可遏制的恐慌情绪。信息技术和新媒体技术的大规模应用更是为谣言制造和传播等非理性集体行为创造了便利条件，传统应急响应和官僚规范对“风险放大效应”及其引发的非理性集体行为几乎无能为力，“风险沟通”走向前台的时机来临，无论是作为一种理念还是一种方法。
（5）治理维度引入多元社会主体、社会资本和利益相关者建构“公共危机治理”和“治理规范”，强调利益相关方的参与可以有效避免“官僚规范”与“应急规范”之间的鸿沟，避免“官僚规范”因难以预料的非理性集体行为而彻底失效。“治理规范”在本质上并不颠覆“官僚规范”的权威性，而是让后者具有开放性和灵活度，在危机决策特别是危机预防决策中考虑利益相关者的安全利益诉求。
毋庸讳言，将五个不同维度的公共危机管理纳入一个体系做探讨是一种前所未有的尝试，但将“官僚规范”和“应急规范”“治理规范”贯通，将“应急响应”和“危机管理前置”“危机后学习恢复力”融为一体，从“社会资本”建构和“利益相关者联盟”角度出发，摆脱以政府为核心自上而下的命令—服从范式，着眼不同危机阶段利益相关者的安全利益诉求及其行为模式，重新认识夯实公共危机治理基石，等等，于我而言是一个不可忽视的诱惑。
我曾经以为无法完成这样庞大而艰难的探索，幸运的是，自2006年以来，因为教授“公共危机管理”课程的原因，我与历届研究生们的教学互动使得我有机会一次又一次地验证这一研究思路的可行性，特别是丁刘泽隆同学在“利益相关者联盟”思路方面给了我极大启发，而旁听丹佛大学教授Joseph Szyliowicez的相关课程则给了我落实这一思路的最后推力。整个过程中，我的孩子允舒始终陪伴着我，她的陪伴使得我能够克服在异国他乡写作中面临的困难、孤寂和烦躁，顺利完成书稿。此书的出版得益于我所在的北京师范大学政府管理学院的资助和清华大学出版社杜春杰编辑的帮助，在此一并表示感谢。
2016年11月30日于美国丹佛大学
程惠霞，女，先后就读于南开大学、清华大学，管理科学与工程专业博士毕业，现为北京师范大学政府管理学院副教授，硕士生导师；美国丹佛大学Josef Korbel国际关系学院访问学者（2016—2017）。长期承担本科生、硕士生、MPA、MBA和博士生教学工作，主讲“公共管理学”“危机管理”“公共危机管理”等课程，主要从事市场风险与危机管理、金融监管与金融生态等领域的研究工作，先后在《中国行政管理》《经济管理》《南开管理评论》《金融研究》《改革》等*核心期刊上发表论文40余篇，出版专著3部，著述性教材1部，编著教材1部；主持国家社科基金项目2项，主持北京师范大学“985”课题2项，主持北京市高等教育精品教材项目1项，主持北京师范大学教学改革项目2项，参与中国国家“985”工程项目1项，参与国家社科基金项目和部委课题3项。
第1章 绪论 1
1.1 从不确定性和脆弱性谈起 1
1.2 公共危机管理研究起源与回顾 3
1.2.1 公共危机与突发事件 3
1.2.2 公共危机管理研究及其深入是对社会现实呼唤的回应 6
1.3 公共危机的中国古代思维与现代发展 9
1.4 中国公共危机管理研究分期 11
1.4.1 传统危机研究时期（1997年以前） 11
1.4.2 现代危机管理研究时期（1998— ） 12
第2章 危机&灾难及其应急响应
——技术维度的公共危机管理 16
2.1 危机与灾难是对组织应急响应能力的终极考验 17
2.2 获取准确的灾难或危机信息是困难的 19
2.3 对灾难或危机的冷漠或麻木态度很可怕 21
2.4 应急预案是危机准备的重要构成 29
2.5 避免应急预案停留于纸上谈兵 33
2.5.1 一场原本可以避免的悲剧：上海外滩踩踏事件 33
2.5.2 如何避免应急预案纸上谈兵 35
2.5.3 现阶段中国各项应急预案问题及其优化方向 39
2.6 危机沟通与媒体管理影响着应急响应成效 46
2.6.1 改善危机沟通提升应急响应成效 46
2.6.2 管理媒体：把媒体当成朋友还是敌人 53
2.7 应急行动资源配置与管理 58
2.8 典型案例分析 61
第3章 应急响应程序与规范的制式化
——制度维度的公共危机管理 65
3.1 公共突发事件何以成为政府责任 66
3.2 无规矩不成方圆：法律先行 68
3.3 分工合作协调聚焦：追求效率 74
3.4 分级响应有条不紊：调配资源 79
3.5 公共危机管理制度先行者的共通性 83
3.6 建设中的中国公共危机管理制度 87
3.6.1 中国古代如何救灾 87
3.6.2 中国现代公共危机管理制度建构 89
第4章 跨越应急规范与官僚规范差距
——行为维度的公共危机管理 98
4.1 政府应急行为演化发展出官僚规范 99
4.1.1 政府应急行为演化与政府应急体系 100
4.1.2 政府应急响应过程中的官僚制规范 105
4.1.3 政府应急体系运行假设与现实存在差距 108
4.2 人在危机情境中的行为激发应急规范 111
4.3 应急规范与官僚规范之间的差距及其后果 114
4.3.1 应急规范与官僚规范之间差距及其成因 114
4.3.2 应急规范与官僚规范之间差距造成的后果 118
4.4 基于不同规范的政府应急管理效率悖论 121
4.5 以“能力建构”为核心跨越官僚规范和
应急规范的差距 125
4.5.1 以“官僚制”为基石的应急管理官僚规范隐患 125
4.5.2 可否抛弃应急管理的“官僚规范” 129
第5章 社会情绪、心理与风险放大
——风险社会维度的公共危机管理 136
5.1 科技的潜藏副作用与社会情绪 137
5.2 谣言可否止于智者 145
5.2.1 一场局部银行挤兑事件因何发生 146
5.2.2 重新认识谣言及其他 148
5.2.3 突发事件中的谣言更像集体行为 155
5.3 在乌合之众中保持独立有多难 161
5.3.1 群极化、社会流瀑效应与从众心理 161
5.3.2 风险感知与风险的社会放大效应 165
5.4 风险沟通走向前台的时机来临 169
5.4.1 风险沟通是新时期的公民参与需求 170
5.4.2 茂名PX事件中的风险沟通实践与教训 173
5.4.3 风险操作规则创想 175
第6章 官僚规范与应急规范之间的桥梁架构
——治理维度的公共危机管理 180
6.1 治理规范的生成逻辑与概念框架 181
6.1.1 治理规范是对现实需要的逻辑回应 181
6.1.2 治理规范概念框架中的社会资本 183
6.2 基于治理规范的公共危机治理结构与决策模式 186
6.2.1 公共危机治理结构 186
6.2.2 治理规范中的危机决策模式 191
6.2.3 社会有序参与及社会资本 196
6.3 治理规范离不开利益相关者行为分析 198
6.3.1 利益相关者行为的孤立分析 200
6.3.2 利益相关者联盟及其演化 206
6.3.3 利益相关者联盟的形成条件与障碍 210
6.4 公共危机协同治理是治理规范的*高境界 215
第7章 研究结论 223
参考文献 227
附录 246
附录1 《中华人民共和国突发事件应对法》 246
附录2 《中小学幼儿园应急疏散演练指南》
（教基一厅〔2014〕2号） 259
附录3 《杭州市城市轨道交通运营突发事件应
急预案》（杭政办函〔2012〕238号） 267
附录4 如何应对飓风来袭 282
附录5 俄亥俄州（Ohio）应急管理署的飓风安全小贴士 285
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