国家治理能力视角的国家审计功能理论研究_张军_9787302480013

国家治理能力视角的国家审计功能理论研究

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    世界上绝大多数国家都设立了国家审计机关, 但是各国审计机关隶属关系和发挥的功能存在较大差异, 现有理论主要从国家审计体制来进行解释, 但无法解释立法型审计体制之间存在的巨大差异。为解答上述问题, 本书从国家治理能力视角深入研究国家审计功能, 给出初步理论解释, 并对我国现行国家审计业务类型给予一个理论解释, 例如我国为什么有一些独具特色的审计类型, 如经济责任审计、政策跟踪审计、村居审计等。

国家治理能力视角的国家审计功能理论研究
摘要
摘要世界上绝大多数国家都设立了国家审计机关，但是各国审计机关隶属关系和发挥的功能存在较大的差异，现有理论主要从国家审计体制来进行解释，但无法解释立法型审计体制之间存在的巨大差异。为解答上述问题，本书从国家治理能力视角深入研究国家审计功能，给出初步的理论解释。由于国家审计多学科视角的研究相对缺乏，因此，从政治学视角深入分析具有重要意义。国家审计制度作为政治制度的组成部分，研究国家审计功能定位应该从“就审计论审计”的桎梏中解放出来，因此本书引入政治学理论主要是国家治理理论，以拓宽研究视角。
1. 国家审计功能的国际比较
对国外国家审计功能的比较分析，具体包括美国、法国、澳大利亚、英国、加拿大等发达国家，以及印度、南非等发展中国家，主要对这些国家的国家审计功能发挥、促进国家治理能力提升等方面进行比较。发展中国家普遍重视合规性审计，这与发展中国家制度不定型、国家治理能力不高密切相关；发达国家绩效审计比重更大，国家审计主要发挥咨询功能，这与发达国家一般国家治理体系比较完善有密切关系。通过比较发现，大部分国家的国家审计体系随着国家治理体系变革的需要进行了调整，发达国家普遍经过从详细审计到风险导向审计的发展历程，各国国家审计与国家治理能力存在内在的必然联系，国家审计受到国家治理，特别是政府治理方式改革的影响，为了提高政府治理水平服务，一个国家审计功能还受国家审计自身管理水平等因素的影响。发达国家也面临着国家治理能力提升的问题，例如部分发达国家形成了“否决体制”，使得国家治理能力下降，给其国家审计带来了新挑战。
2. 国家审计功能的理论分析框架
国家治理决定国家审计，国家审计为国家治理完善服务。美国的审计机关成熟度模型认为审计机关的功能可以分为6个层次，审计机关成熟度模型与美国审计署在不同时期发挥的功能具有内在的契合关系。美国国家审计功能的不断提升是国家治理发展的内在要求，同时也是具备相应的制度保障条件、审计机关提高自身管理水平的结果。在各国国家审计功能比较、国家治理能力视角分析的基础上，提出国家审计功能发展路径模型，主要包括以下几个方面。
(1) 国家审计功能的决定。国家审计功能主要由对国家审计功能的需求和供给决定。对国家审计的需求主要来自国家治理能力，国家审计可以弥补国家治理能力短板，不同国家治理体系的典型机会主义行为是国家审计功能发挥的主要方向。立法型审计体制不是提升国家审计功能的充分条件，国家治理体系和国家治理提升的需求对国家审计功能发挥更为重要。国家治理能力的提升会对国家审计功能发展提出新要求，这是国家审计功能拓展的根本动力。国家审计功能的拓展取决于国家治理能力的提升方向，国家审计要实现制度变迁提升功能需要更多弥补治理缺陷的审计制度创新。国家审计服务国家治理主体的多元化趋势，以及不断扩大的审计对象范围，使得关注重点将会变化，业务类型将不断增加。国家审计功能的基础是提高国家治理能力的信息鉴证，在此基础上咨询等功能是延伸功能，国家治理能力的高低决定这些功能的相对地位，国家治理能力越强，咨询功能就越重要。
(2) 国家审计功能发挥机制。国家审计功能发挥的根本机制：作为国家治理能力的信息鉴证者，通过揭露问题、促进政治信任、促进国家治理能力等措施,促使了基础性国家治理能力的提升。国家治理体系运行机制决定国家审计功能发挥方向，结合权力运行机制，国家审计应该注重提高监督能力、执行能力、决策能力。
(3) 国家审计功能发挥路径。一个国家的国家治理体系决定该国国家审计对象范围、重点和方式，国家治理能力提高的路径决定国家审计功能的发挥路径。大陆法系国家社会治理体系相对不完善，国家审计会更多参与社会治理完善过程，如审计慈善组织。海洋法系国家社会治理机制比较完善，国家审计较少关注社会治理，主要目标是完善政府治理。部分大陆法系国家国有经济比重大，国家审计在市场治理中发挥作用比较大。一般来说，在转轨国家中，国家审计更应该关注社会治理机制完善过程，原因是社会缺乏足够的权威信任机制。基于我国国家治理体系特点,国家审计可以通过项目审计和专项审计调查来服务于国家治理，项目审计应通过构建财政审计大格局为核心的现代综合审计模式来提供高质量信息，专项审计调查应该为决策和执行提供高质量信息。
(4) 国家审计功能监督。国家审计机关作为具有监督职能的机构，其自身也需要监督。国家审计监督需要采取制衡的思路来设计。
(5) 国家审计功能保障。国家审计的组织形式、管理水平、经费保障等对保障国家审计功能发挥重要作用。国家审计组织形式包括国家审计在国体治理体系中的相对地位、审计机关的领导方式等。国家审计管理水平包括准则体系、组织方式等。
3. 我国国家治理能力现状及其对国家审计功能的需求
社会主义制度是我国国家治理的基础，社会主义制度体现为中国共产党作为我国的执政党，党领导国家的方式是集体领导，我国的民主是协商式民主。我国国家治理的特征是大国治理、转轨中国家治理。大国治理涉及央地关系，分税制改革后，中央财政实力增强，为了缓解地方财政压力，设置的大量项目导致“项目治国”现象较为严重；农业税取消后，部分基层政府成为“悬浮型”政权，这也是地方政府债务的制度背景；地方政府“变通”导致政策空转的现象普遍存在；转轨中国家的国家治理制度化水平不高，运动式治国现象仍然存在，专项治理的弊端日益凸显。社会治理目前发挥的作用较小。党的十八届三中全会后我国的国家治理体系完善路径已经确定，国家治理必然由注重运动式治理变为注重国家治理能力提升。不同国家发展阶段不同，治理能力不一样，发挥机制也会存在一定差异，主要体现在服务国家治理能力的着力点有区别。我国国家审计是问题导向的，合规性审计仍将占据主要位置。我国国家审计对于完善国家治理机制已经发挥巨大作用，但根据审计署公布的审计结果公告的数据分析，我国国家审计服务国家治理层次有待提高，审计结果公告披露力度还不够。审计结果信息公开不够、对政府部门内部控制和内部审计指导不够。
4. 我国特色审计类型的理论解读
国家治理体系的短板决定国家审计的发展方向，地方政府“变通”导致政策空转的现象普遍存在，使我国政策跟踪审计有其必要性。我国的经济责任审计也与我国的治理体系存在密切关系。临沂村居审计的试点证明了国家审计可以在基层治理不完善的情况下发挥重要的弥补作用，可以有效化解基层治理面临的困境。
5. 国家治理能力现代化背景下的我国国家审计功能发挥路径
不同国家的治理体系、治理能力差异比较大，国家审计功能发挥路径也存在较大差异，因此本课题主要分析我国国家审计功能发挥路径。我国国家审计最开始主要的审计对象是企业，这与全能主义的国家治理模式存在密切关系。我国国家审计功能发挥路径包括项目审计、专项审计调查等。项目审计是国家审计功能发挥的主体，项目审计包括财政审计、金融审计、企业审计、经济责任审计等。财政审计仍然面临着审计范围覆盖不完整、审计成果开发力度不大等问题，今后需要进一步构建财政审计大格局，提升绩效审计水平，通过推动现代财政制度构建来提高国家治理水平。专项审计调查具有范围广泛、针对性强、目标宏观、方式灵活等优势，已经在服务国家治理能力提升方面发挥重要作用，但在审计调查对象、审计内容选择等方面提升空间仍比较大。
6. 国家审计功能保障机制
保障机制包括制度创新和管理创新。保障国家审计管理水平的稳步提高，需要国家审计发挥功能的保障机制。制度创新包括提高审计机关政治地位、进一步加大审计公告力度、优化审计机关组织机构设置和利用“外脑”、加强与其他监督部门分工合作、建立同业复查制度等。管理创新应包括优化审计准则制定机制、完善审计质量控制机制、改进人力资源管理机制、建立审计技术手段跟进机制等。
国家治理能力视角的国家审计功能理论研究

第1章绪论
1．1问题的提出
世界上有190多个国家设立了国家审计机关(为了行文方便，参照国内部分学者的做法，本书不对国家审计与政府审计进行区分)，国家审计的国家政治地位比较高，大多数国家的审计机关都有悠久的历史，有的甚至可以追溯到建国时。大多数国家在宪法中明确了最高审计机关在国家治理体系中的地位，最高审计机关的负责人一般不会被轻易撤换，任期普遍比较长。但是各国的国家审计机关隶属情况、审计范围、重点、发挥的功能存在较大差异。最为突出的表现是国家审计机关的名称有审计署、审计法院等多种，甚至有的国家最高审计机关名称里面没有“审计”二字。现有的国家审计理论主要从审计体制进行解释，即各国国家审计体制大致可分为4种类型，即议会型、行政型、司法型和独立型。大多数国家的审计体制为议会型审计体制，但议会型审计体制的国家审计功能也存在较大差异，例如印度和美国的审计范围、审计重点、服务国家治理的方式、在国家治理中发挥的功能都存在较大差异，现有理论对此没有很好地解释。
我国国家审计机关虽然成立只有30多年的历史，但是成立后发展比较迅速，特别是始于2003年的审计风暴，赢得了社会各界的普遍赞扬，为我国的经济社会发展做出了重要贡献。与快速发展的国家审计实践相比，我国国家审计理论研究虽然取得了进展，但仍然滞后。迅速发展的审计实践缺乏理论指导，在一定程度上制约了我国国家审计的发展，因此加强相关理论研究迫在眉睫。党中央提出了新的发展任务，这对国家审计提出了新的要求，在我国国家审计资源十分有限的情况下，必须加强审计管理水平，突出重点，最大限度地发挥国家审计功能，并根据国家治理需要不断拓展国家审计功能，在服务国家治理中获得自身发展。
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，从经济责任审计、加强预算监督、严格控制三公经费等方面对审计工作提出了要新求，并提出了“自然资源资产离任审计”这一全新概念，这为我国国家审计功能拓展提供了巨大空间。
我们必须在深入分析历史经验的基础上，通过理论分析和比较分析，深入研究我国的现实国情，科学界定我国国家审计的功能定位，并适应国家治理的要求，不断拓展国家审计功能，积极促进国家治理能力提升。为了实现上述目标，需要对我国现行国家审计业务类型给予一个理论解释，例如我国为什么有一些独具特色的审计类型，如经济责任审计、政策跟踪审计、村居审计等。
1．1．1相关概念及演进
1992年，世界银行的年度报告对治理的定义是“在管理国家经济和社会发展资源时运用权力的形式”。联合国全球治理委员会认为治理有4个特征： ①治理是一个过程； ②治理过程的基础不是控制，而是协调； ③治理涉及公共部门、私人部门； ④治理是持续的互动。一般来说，治理与统治存在以下区别：权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度和作用范围不同(俞可平，2000)。国家治理能力狭义上可以理解为“国家治理能力”等同于“政府的治理能力”。笔者认为，应该从广义角度理解国家能力，从国家与社会关系角度分析政府治理能力。学术界对国家能力和国家治理能力没有严格的区别，因此本书在后面对两者不做严格区分。国家治理能力与国家经济社会发展水平存在密切关系。自从19世纪中叶以来，我国的落后状态与我国长期自然经济导致的、以财政汲取能力为代表的国家治理能力低下存在密切关系。西方国家发展的历程也是国家治理能力提升的历程，它们通过长时间努力成功建立了预算国家，不断提升国家治理能力。
国家的产生意味着国家治理的存在与需求。按照马克思主义国家学说，国家治理就是“通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展”。洛克的《政府论》把国家权力分为立法权、行政权、对外权，立法权和行政权应该分别由不同的国家机关行使。孟德斯鸠提出将国家权力分为立法权、行政权和司法权，将三种权力由不同的国家机关管辖，并相互制约保持平衡。三权分立在不同的国家有不同的实现形式，比较典型的有美国的总统制、英国的内阁制、法国的双首长制等。这些国家对经济的干预程度也存在较大差异，例如北欧国家对经济和社会干预程度比较强，普遍实行收入均等化政策，既坚持资本主义的基本经济制度，发展和保留私有制；又建立庞大的公共财政和福利部门，采取高福利的政策措施，缩小贫富差距。相比而言，美国、英国政府对经济和社会干预程度比较低，虽然具体实现的模式选择不同，但根据福山的理论，这些国家的国家能力都比较强。
国家治理应包括三个层面——经济治理、政治治理和社会治理。经济治理是实现国家治理物质基石，目的提高经济运行有效性；政治治理是实施其他治理的重要媒介，目的是改进政府运行机制，改善政府绩效；社会治理包括推动社会公正、规范社会秩序、引导社会组织等内容。国家治理体系一般包括决策系统、执行系统、监督系统。其中，决策系统的主要功能是围绕国家治理的目标分析、处理信息，制订可行方案并进行评估，形成最终决策；执行系统的主要功能是准确无误地执行决策，实现决策的目标和任务；监督控制系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况，并将对决策执行情况的评估反馈给决策系统(刘家义，2012)。
国家治理体系总是随着经济社会的不断发展而与之相适应。以美国为例，美国在建国之初，政府的权力比较小，信奉“最好的国家就是管得最少的国家”，但是随着经济的不断发展，19世纪末美国出现了严重的公司霸权，引发了市场失灵，加剧了政治腐败，美国社会各界和政府共同参与和推动了进步主义运动。政府在进步时代行使多元治理职权，这可以发挥整合利益和治理机制的宏观调控作用，进步时代的政府治理推动了市场经济和民主政治的协调平衡发展。这表明在追求社会进步的过程中，政府治理不仅肩负着维护和推动市场经济健康发展的任务，而且肩负着协调整合经济和政治力量，将市场经济所创造的经济福利转化成为民主发展动力(王涵，2009)。政府治理发挥着社会自组织治理所不具备的对多元治理进行宏观调控的作用。
国家治理体系和国家治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能(习近平，2014)。部分学者探讨了国家治理现代化的标准，有学者认为包括治理制度化、治理民主化、治理法治化、治理高效化、治理协调化(徐勇、吕楠，2014)。我国国家治理改革的目标是民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐(俞可平，2008)。部分学者分析了政府、市场、社会的互动，指出推进国家治理体系和治理能力现代化，就需要围绕市场配置资源的决定地位来重塑政府与市场关系、需要围绕多元治理的结构重理政府与社会的关系(胡宁生，2014)。
1．1．2国家治理能力的内涵
国家治理的内涵学术界尚未达成共识，总体来说，可以概括地将其看作在一个既定范围内维系秩序运转的所有公共部门、私人部门的正式和非正式的制度安排、组织形态和治理机制，以及它们之间的互动过程。国家治理的最终目的是通过政府、市场与社会的相互协调，以管理和促进资源的有效配置，满足社会公众的需求(俞可平，2000)。治理理论所涉及的核心概念主要为权力分散、多中心、结构网络化、过程互动化等。国家治理是国家最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家与地方之间的权力配置和运用以控制、管理、协调和服务社会的过程。国家治理实际上是治理主体之间不断调整、协调互动和综合平衡的过程。治理与统治在权威主体、权威性质、权威来源、权力运行向度和作用范围等方面不同。
由表11可知，国家能力和国家治理能力不存在严格的区别，因此本书在后面对两者不做严格区分。
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