公共管理学（第二版）_严新明_9787030497567

公共管理学（第二版）

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丛书名：劳动与社会保障系列教材

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本书主要介绍了以下内容：公共管理学的“范式”转变过程。公共管理学的理论基础可分为公共物品理论、公共选择理论和新制度经济学理论。从公共管理职能作用的领域看，可分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能；从公共管理的运行程序来看，公共管理的职能就是公共管理的程序和步骤，包括计划、组织、协调和控制四大职能。公共管理的运行机制包括市场运行机制、政府运行机制和社会运行机制。公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要内容，是公共管理的灵魂。公共管理创新策略包括政府绩效管理、目标与标杆管理、全面质量管理、电子政务。公共管理伦理是新公共管理的一个重要组成部分，它体现了新公共管理的基本伦理维度、伦理规范和公共伦理精神。在国外公共管理理论新发展中着重介绍了当代新公共服务理论、治理与善治理论，最后举例探讨了中国公共管理的治道变革。

　　社会保障制度是人类社会发展和进步的结果，从英国1834年颁布并实施的新《济贫法》算起，已有170多年的历史。即使从1883年德国推出最早的现代社会保险制度算起，至今也有120多年的历史。社会保障制度已经成为现代社会文明的重要标志，成为当今世界上绝大多数国家都在运用的社会政策。尽管各国在保障的对象上或普遍或特殊，在保障的范围上或宽泛或狭窄，在保障的水平上或很高或较低，但社会保障制度的实行极大地改善了各国的民生状况，促进各国民众共享经济繁荣和社会进步的成果，并在经济社会运行方面发挥着重要的“稳定器”和“安全网”的作用。
　　新中国成立以后，我们曾经构建了同当时实行的高度中央集权的计划经济体制相适应的劳动与社会保障制度，正是由于这套制度的有效运行，许多被称为“社会主义优越性”的正向功能才得以彰显，诸如“广就业、低工资、多福利”和“生老病死有依靠”等。当然，当时所能保障的水平还很低下。中共十一届三中全会以来，伴随着计划经济体制向市场经济体制的改革过渡，劳动与社会保障制度自20世纪90年代起也开始了改革之旅，原有的建立在计划经济体制基础之上、与计划经济体制相适应的劳动与社会保障制度难以适应新的形势。皮之不存，毛将焉附？建立健全同社会主义市场经济体制相适应的新的社会保障制度，确保劳动者的基本权益，成了当务之急。
　　环顾四周，有关矿难的报道不断，我国煤炭产量占全世界总产量的1／3左右，矿难所导致的死亡人数却占全世界矿难死亡总人数的80%。有些地方的“黑矿主”与弱势的矿工签订所谓“生死合同”，花几万元就能买一条命，“私了”。终年劳苦的农民工不仅难以与其他职工“同工同酬”，而且常常面临工资被“拖欠”的窘境，甚至需要国家总理亲自出面为农民工“讨工资”。面对许多城市特别是大中城市飙升的房价，无数的无房者感叹何时才能实现“居者有其屋”，很多依靠贷款购得住房的居民则成了名副其实的“房奴”，还贷几乎花去了他们的全部收入。医疗市场化的结果，导致“看病难，看病贵”，人们“无病时怕生病，有了病怕进医院，进了医院怕出不去”。教育产业化引发学杂费上涨甚至“乱收费”，高校“扩招”成了“扩大内需”（又被称为“撬开老百姓的钱袋子”）的“妙招”，读书受教育对于很多收入不高的城乡家庭来说就意味着“致贫”。女大学生就业常常难于同等条件的男大学生，性别歧视依然存在。农民、残疾人等在就学、就业、就医以及各项社会权利的行使方面，更是遭到或明或暗的歧视。所有这些都表明，我们的社会保障制度还不健全，现有的社会保障领域的改革思路与政策设计还有缺陷，劳动者的基本权利和合法权益还未得到有效的维护！
　　毋庸讳言，当今世界正处在工业经济社会向知识经济社会的过渡之中，现代服务业在整个国民经济中的比重已经超过工业经济时期的支柱产业——制造业，灵活就业即非正规就业逐渐替代大规模集体就业而成为新的用工趋势，这就打散了“产业工人大军”，大大降低了劳动者与雇主进行讨价还价的能力。劳资关系呈现出“强资本，弱劳动”的博弈格局，资本到处都在指挥劳动、欺负劳动、压榨劳动，并运用软硬兼施的手段诱使权力为其服务。经济全球化的浪潮日益高涨，资本在世界范围内的流动，无论是在规模、频率上还是在后果、影响上，都大大超过劳动在世界范围内的流动。这固化了“强资本，弱劳动”的格局。随着经济全球化的发展，一国政权和法律的强制力同过去相比也打了不小的折扣，这就使得权力和法律在对资本施加必要的限制以保护劳动的利益时往往也会事倍功半。这种大趋势对于各国和地区推进社会保障制度建设，保护劳动者和弱势群体成员的基本权利和合法权益，都是十分不利的。
　　然而，所有这些不利因素，不仅不能成为各国和地区政府放弃社会保障制度的借口，而且要求各国和地区政府顺应信息社会、知识经济和全球化的发展趋势，针对“产业工人大军”被打散和非正规就业日益普遍的新特点，通过社会保障的制度创新、政策创新、组织创新、服务创新，在“强资本，弱劳动”的格局下更加有效地保护劳动者的基本权利和合法权益。以此要求反观我国，不仅社会保障制度的改革与重建、覆盖农民工的劳动保护法规的落实、包含农村居民在内的低生活保障制度的完善以及住房、医疗、教育改革的调整与完善等都不可或缺，迫在眉睫，而且行政体制改革、财税体制调整、政府职能转换、政绩考核创新等也都成了时不我待的大事。可喜的是，进入21世纪，党中央提出了实现全面小康、构建和谐社会的奋斗目标，认真贯彻落实“以人为本”的科学发展观，大力推进社会建设和新农村建设事业。我们相信，随着中央这一系列决策落到实处，随着经济发展和社会进步的深入，劳动者的基本权利和合法权益将会得到更有效的保护，包括弱势群体成员在内的社会公众一定能够共享繁荣发展的成果。

　　《公共管理学（第2版）》：
　　四、新公共管理学的兴起
　　从20世纪70年代开始，西方各国的公共管理（政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战。第二次世界大战后，西方各国政府普遍采用了凯恩斯主义的主张，对社会经济生活实行了全面的干预，导致了以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现。政府管理也危机四伏：政府扩张，机构臃肿，效益低下，政策失效乃至政府失灵。这在客观上引发了七八十年代西方政府改革的浪潮。无论是传统的公共行政学理论还是新公共行政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题，更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效的理论指导。另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋向。各种与政策管理密切相关的学科取得了长足的发展，出现大量的新流派、新理论和新方法，并开始围绕政府管理问题的解决而交叉、融合，为政府管理研究的突破奠定了坚实的基础。
　　20世纪八九十年代，在公共部门出现了一种针对传统行政模式的缺陷的新管理方法。这种方法可以缓解传统模式的某些问题，同时也意味着公共部门运转方面发生了引人注目的变化。这种新的管理方法有很多名称：“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期，人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。
　　尽管新公共管理的名称众多，但对于公共部门管理发生的实际变化而言，人们还是有一种共识。第一，无论这种模式叫什么，它都代表着一种与传统公共行政不同的重大变化，它更为关注结果的实现和管理者的个人责任。第二，它明确表示要摆脱古典官僚制，从而使组织、人事、任期和条件更加灵活。第三，它明确规定了组织和人事目标，这就可以根据绩效指标测量工作任务的完成情况。同样，还可以对计划方案进行更为系统的评估，也可以比以前更为严格地确定政府计划是否实现了其预定目标。第四，高级行政管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派或中立的。第五，政府更有可能受到市场的检验，将公共服务的购买者与提供者区分开，即将“掌舵者”与“划桨者”区分开，政府介入并不一定总是指政府通过官僚手段行事。第六，出现了通过民营化和市场检验、签订合同等方式减少政府职能的趋势。在某种情况下，这是根本性的。一旦发生了从过程向结果转化的重要变革，所有与此相连的连续性步骤就都是必要的。
　　霍姆斯（Holmes）和尚德（Shand）对这次改革的特点作了一个特别有用的概括。他们把新公共管理视作范式，这种好的管理方法具有以下特点：①这是一种更加富有战略性或结构导向型的决策方法（强调效率、结果和服务质量）。②分权式管理环境取代了高度集中的等级组织结构。这使资源分配和服务派送更加接近供应本身，由此可以得到更多相关的信息和来自客户及其他利益团体的反馈。③可以更为灵活地探索代替直接供应公共产品的方法，从而提供成本节约的政策结果。④关注权威与责任的对应，以此作为提高绩效的关键环节，这包括强调明确的绩效合同的机制。⑤在公共部门之间和内部创造一个竞争性的环境。⑥加强中央战略决策能力，使其能够迅速、灵活和低成本地驾驭政府对外部变化和多元利益做出反应。⑦通过要求提供有关结果和全面成本的报告来提高责任度和透明度。⑧宽泛的服务预算和管理制度支持和鼓励着这些变化的发生①。
　　公共管理学新范式的出现是对以往公共行政学的一次严峻的挑战，它几乎改变了传统行政学的研究范围及主题，研究方法、学科结构和行政管理方式，成为当代西方公共管理尤其是政府管理研究领域的主流。《布莱克维尔政治学百科全书》“公共行政学”词条这样写道：“以经济学为基础的研究方法对公共行政学的传统主流理论构成了严峻的挑战，因为它拥有一种通用的分析语言，广泛地采用了以消费者为导向的方法来研究公共服务。如果说公共行政学的传统主流研究方法对20世纪早期美国行政学发展做出了贡献，并占据了相当重要的学术地位的话，那么，现在或许可以说这一位置已被以经济学为基础的研究方法所取代”。奥斯特洛姆也说：“当代政治经济学家的著作，以经济理论为基本模式，对传统行政管理理论的众多基本理论提出了挑战。”
　　公共管理学作为当代政府管理或公共部门管理研究新潮有其新颖、合理之处，它反映了80年代以后西方在这一领域的新成就以及当代西方公共管理实践发展的新趋势，特别是成为当代西方政府改革的一种指导性理论。80年代以后西方各国的政府改革的自由化、市场化和社会化取向，在相当程度上体现了公共管理学理论的基本精神。公共管理学者所提倡的公共管理尤其是政府管理以实际问题为核心，拓展了行政学的研究范围和主题，融合经济学、管理学、政策分析、政治学领域的知识、形成更广泛综合的知识框架，并形成新的公共管理方式，对我国的行政学研究以及政府管理实践是有借鉴、启发意义的。
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