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金融风险与监管-国际研究镜鉴III

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中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地高度关注金融监管、金融危机以及系统性金融风险方面的研究，本着“以国际研究为镜，作中国改革之鉴”的理念，从2013年起组织专业人员从知名智库、国际组织、美联储、英格兰银行等机构及一些国外期刊中，精选重要的工作论文和研究报告，择其精要进行编译，力图将国外新的研究成果推荐到国内。相关研究成果按月发布在“金融监管网”（http：//www.flr-cass.org），并通过微信公众号（金融监管与风险观察）的形式向社会各界推送。
　　2016年6月和2019年4月，研究基地相继出版了两部《金融风险与监管：国际研究镜鉴》，该书是该系列的第三部学术成果，并延续了之前的写作体例和编译风格。
　　《金融风险与监管-国际研究镜鉴3》编译了国际货币基金组织、美联储、英格兰银行及国外知名学者有关金融监管、系统性金融风险等领域的新研究成果，以期激发学术界的研究灵感，促进监管政策的完善，对理论界和实务界起到一定的帮助作用。

受新冠疫情影响，2020年全球经济萎缩约4.4% （IMF，2020），这是自第二次世界大战以来全球经济增长的最低水平，甚至远超全球金融危机爆发时期的下跌幅度。近两年，疫情散点爆发、金融风险抬头、部分产业链断裂等诸多因素一直是全球经济复苏的“拦路虎”。另外，受到全球贸易摩擦升级及俄乌冲突的影响，中国经济内部风险呈现多样化，部分实体部门杠杆率仍然较高，守住不发生系统性风险的底线是金融工作永恒的主题。
　　中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地作为首批国家高端智库——国家金融与发展实验室下属的研究机构，高度关注金融监管、金融危机以及系统性风险方面的研究，本着“以国际研究为镜，作中国改革之鉴”的基本理念，从2013年开始组织人员从国际知名智库，世界银行、IMF、FSB等国际金融组织，欧洲中央银行、美联储、英格兰银行、德国联邦金融监管局等发达国家和地区中央银行和监管机构，及Journal of Finance、Journal of Financial Stability、Journal of Barzking and Finance等权威期刊中，精选一些重要的研究报告和工作论文，择其精要进行编译，形成了研究基地的“国际研究镜鉴”系列。
　　遵循全球金融危机的演进脉络以及金融监管的现实需求，“国际研究镜鉴”重点关注金融市场、金融监管、系统性风险、宏观审慎、影子银行、普惠金融以及金融科技等领域。“国际研究镜鉴”系列及其结集出版，重要的目的是在于通过跟踪全球金融危机以来风险传递的路径、政策应对的模式、金融行为的反馈以及内外机制的融合，基于学术和政策的双重视角，为我国金融稳定、金融监管及其内外协调等的理论研究、政策研讨和实际决策提供参考。
　　“国际研究镜鉴”系列的第一部《金融风险与监管：国际研究镜鉴》于2016年6月发行，第二部《金融风险与监管——国际研究镜鉴Ⅱ》也于2019年出版。《金融风险与监管——国际研究镜鉴Ⅲ》是该系列的第三部成果，总体上延续了之前的写作体例和编译风格，重点梳理了近两年来国内外金融界共同关注的热点话题，诸如央行数字货币、大科技金融等问题。
　　在金融监管方面，本书重点突出了巴塞尔协议Ⅲ在全球银行业监管的重要性，对我国商业银行监管的国际化具有一定的借鉴作用，能够提高我国银行业对风险的早期识别、预警和控制的能力；在系统性风险方面，本书涉及系统性风险的识别与度量，对金融稳定的现实冲击，以及防范和化解系统性风险的相关举措，对于我国系统性风险的预警与监管具有重要意义；在宏观审慎方面，本书重点关注了财政政策与货币政策配合，突出了宏观审慎管理与微观审慎监管的结合以及机构监管与功能监管的配合，为我国金融监管提供了必要的政策借鉴；在金融科技方面，本书除了对虚拟货币监管和央行数字货币发展的研究进展进行跟踪之外，还重点关注了大型科技平台的金融风险及其治理问题，并从赋能的角度探讨其与传统金融机构的融合发展。
　　中国社会科学院金融法律与金融监管研究基地仍将持续关注系统性金融风险、宏观审慎监管、金融稳定与安全以及特定金融领域的理论、实务及政策动态，围绕推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定开展学术研究工作，充分发挥基地在金融监管的理论分析、业务实践和政策发展中的智库作用。
　　是为序。

自2008年金融危机以来，各国中央银行不断增加新的职能。最近在冰岛发生的事件表明了这种职能扩张的风险。2019年4月30日，冰岛最大的出口商向警方起诉了现任和前任中央银行高级职员（包括现任行长），指控他们在履行职责时存在不当行为。任何监管机构都会做出一些被认为是错误的决定，当它做出决定时，法律和政治力量可以介入，并强制执行决议。错误是不可避免的，也是可以预料的，所以人们通常对这些错误有一定的容忍度，而声誉风险通常是可控的。
　　一、背景
　　2008年冰岛危机之后，政府被迫实施资本管制，由中央银行负责。中央银行是规章制度的设计者、违规行为的监督者和执法者。中央银行行长成为货币市场的“警察局长”。
　　2012年，中央银行认为该国最大的出口商Samherji渔业公司违反了资本管制。作为回应，中央银行在副行长授权下，对Samherji的总部组织了一次警方突袭。媒体得到了密报，电视记者陪同警方进行了突袭。冰岛当地媒体进行了大肆报道，使这次袭击成为全球新闻。毫无疑问，这对Samherji的声誉产生了重大影响。中央银行认为有足够的理由起诉Samherji，于是将案件移交检察机关，但检察机关不同意，撤销了诉讼。随后，中央银行利用其监管权力对Samherji处以罚款，Samherji对罚款提出质疑。
　　最终，在2018年底，最高法院做出了有利于Samherji的裁决。国会监察员批评了中央银行对这一争端的处理方式，认为中央银行没有遵循正确的法律，并提出了一个问题，即中央银行是否在突袭之前就通知了媒体。
　　二、结果
　　Samherji要求中央银行道歉并赔偿罚款和法律费用。这让中央银行陷入了困境，同意意味着承认错误，而拒绝则意味着继续争论。这两种选择都会对中央银行的声誉造成影响。Samherji和中央银行之间的斗争变得越来越激烈。举个例子，最近Samherji的首席执行官和中央银行行长在议会的摄像机前发生了争执。并且，Samherji的首席执行官对中央银行高级职员提起了刑事诉讼。如果其他一些机构被授予类似的执法权（金融监管机构通常都是这样），它们很可能会走上类似的道路，受到同样的挑战。
　　三、独立与政治监督
　　中央银行的独立性似乎是事情发展的关键因素。当然，任何监管机构在受到质疑时都会为自己的决定辩护，但最终解决纠纷的是外部实体，主要是法院。虽然没有哪个监管机构愿意看到自己的决策被推翻，但后果通常没有那么严重。当法院做出不利于监管机构的裁决时，要么监管机构接受这一裁决．要么试图堵住导致其败诉的任何漏洞。无论哪种方式，法院都会履行自己的职责，在大多数情况下，名誉的影响是有限的。
　　相反，正如冰岛的例子所示，中央银行的独立性导致了解决方案的巨大不确定性。中央银行的决定可以被法院否决，也可以受到议会的批评，但它们无法强制执行一项决议。中央银行的独立性意味着，中央银行的观点必须被视为一种另类的世界观，有别于政府和法院的观点，而且不像任何其他政府机构那样完全受制于它们。独立性的存在有可能导致不可调和的争端。中央银行在管理货币政策方面的关键角色——当然这也是赋予中央银行独立性的原因——意味着，这类未解决争端的影响可能非常严重。当然，独立性可能会让中央银行成为一个更有效的监管机构，但它确实会让宪法问题变得更加明显——当一家中央银行拥有实质上独立于法院和议会的权力时，宪法问题就会出现。这可能会让中央银行变得更加沉默。因此，与政治监督相比，它的监管效率会更低。这也可能使中央银行变的傲慢自大，对包括法院在内的其他当局的挑战不屑一顾。
　　四、更广泛的教训
　　Kylland和Prescot关于中央银行独立性的最初想法是，这将增强货币政策的可信度，因为政客们再也不能干预利率了。为了获得信誉，政治当局给予中央银行前所未有的独立性，超过任何其他政府机构。作为交换，他们必须以有利于公众利益的方式行事。
　　货币政策虽然在技术上很复杂，但它也是分散的和直接的。有一个主要的目标（通货膨胀）和两个工具（货币的价格和数量）。这三个变量都是可以直接监控的，因此中央银行的绩效可以由外部利益相关者评估。同样重要的是，货币政策的影响是分散的。总的来说，财富的分配效应可能很大。货币政策有多个变量需要观察和控制，其中任何一个都可能与其他变量发生直接冲突，其中许多变量可测性和可用性很差。更重要的是，货币政策的影响是直接的，中央银行监管针对的是个人和特定的公司，比如Samherji及其首席执行长官。有直接的赢家，也有明确的输家。正如Issing所指出的，这些行动或中央银行本身是对其独立性的一个关键威胁。因此，规章本身就是政治性的，中央银行当局需要政治领导人的支持。因此，它不可能像一家只负责货币政策的中央银行那样独立。
　　五、结论
　　将监管嵌入中央银行内部是有充分理由的。因为很难将货币政策与宏观审慎和微观审慎分开，并且都使用类似的工具和信息。Samherji与冰岛中央银行之间的冲突凸显了相关风险。中央银行积累的权力越大，参与日常监管的越多，冲突的范围就越大，中央银行的独立性就越有可能阻碍它们解决问题。
　　中央银行的声誉风险随着其权力的增加而增加，矛盾的是，它可能使中央银行更不愿意采取行动。因此，中央银行可能不如具有政治监督的监管机构有效。任何规模足够大且尚未解决的冲突，都有可能削弱中央银行的独立性或导致监管瘫痪。

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