分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究_高琳著_9787208141117

分税制、地方财政自主权和经济发展绩效研究

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丛书名：马克思主义研究哲学社会科学研究第二十八辑

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　　本书从大国治理和财政分权的角度出发，客观地分析了1994年以来我国分税制财税体制运行的绩效及特征，论证了分税制是一场财政集权因素和分权因素并存的改革，实证分析了地方财政自主权对经济增长的影响及其传导渠道，以及地方财政自主权对公共服务提供的影响及其作用机制。作者认为地方政府拥有较高的预算外财政自主权，分税制导致了地方政府对预算外收入的追逐，其中土地出让收入起到了重要作用，这也解释了近年地方房产开发过热等现象。作者进一步指出，预算外收支多用于土地出让、房产开发，能够实现地方的短期经济增长，但缺乏长期动力，而预算内收支则有利于地方经济长期增长。本书充分利用了多种数据结构及其相应的估计方法，通过一系列检验保证了实证结论的可靠性。本书还对当下及未来的中国央地财政关系进一步完善进行了富有前瞻性的思考。

　　序一
　　如何理解大国治理
　　最近十多年来，有关中国政治经济的研究有两方面文献格外繁荣，一是财政分权，一是官员晋升，前者“管钱”，后者“管人”，涉及大国治理最重要的两个方面。
　　大国治理面临的核心问题是，从中央政府的目标到地方政府的行动，中间存在着严重的信息不对称，难以保证地方政府的行为符合中央政府的目标。在信息不对称的情况下，需要设计相应的激励机制保证地方政府官员实现中央政府的目标。具体的做法是，在“钱”的方面，让地方政府决定支出的数量和结构；而在“人”的方面，将一些指标（比如经济增长）与官员的考核与晋升挂钩。这两者是相互关联的，地方政府官员在决定支出数量和结构时，会考虑如何有利于自己的职业生涯，而这又与他面对的激励机制有关。其结果是，地方政府不遗余力地追求地区的短期经济增长，却不重视民生投入。
　　然而，上述两方面文献均遇到一些瓶颈。在“人”这方面，中央政府也是由具体的人组成的，如何保证具体的人和各个部委的目标是符合社会最优的？即使存在一个最大化社会福利的中央计划者，又如何保证这个计划者具备有关社会福利目标的知识，以及将这个最优化目标作为可以实施的指标来考核地方官员？更进一步，中央给地方设定的激励机制如何适用于差异巨大的地方的实际条件？比如说，不同地区的禀赋不一样，有些地方只适合于发展农业、旅游业或者矿业，而这类产业如果要使从业人员致富，恰恰需要人少一些，因此，对于这些地区而言，经济总量增长相对来说慢一些，人口流出一些，但剩下的劳动力人均收入却更高。此外，如何更好地在官员任免上用对人？为了应对地区间的差异，如果差异化地实施激励机制也是有成本的。一个替代的选择是改进用人机制，不仅仅看一两个指标。但用人机制如何改进本身就是值得研究的。
　　而在“钱”这方面遇到的一大挑战就是如何设计一套适宜的财政体制，来提高财政资源的配置和使用效率。高琳的研究工作主要就是沿着央—地之间的财政关系展开的。他的主要研究发现是，1994年分税制之后，实际上从收入端来看，财政是更集权了，主要体现为预算内财政收入这方面，而支出端以及收入端的预算外收入却是高度分权的。由此，他提出了“集权下的分权”这样一个概念，认为分税制改革之后，实际上，地方的财政自主度是下降的，并且进一步使得地方政府寻求预算外收入，在追求经济增长的过程中一面扩大税基，一面在既定的财政收入中压缩民生支出。如果以财政自主度来度量，这个指标值的增加有利于公共服务提供效率的提升，从而获得当地居民更高的满意度评价。
　　高琳的研究触及财政制度与大国治理的核心问题。在这方面文献的积累中，仍然有一系列疑问有待回答。近来，我常想，中国的财政分权常常被冠以“财政联邦制”（fiscalfederalism），而当前中国的财政制度难以解决的核心问题是两点。第一，如何让地方政府行为符合当地居民的福利最大化。比如，如果地方政府的行为短期化，一方面过度举债，投资建设大量缺乏回报的基础设施来拉动短期经济增长，另一方面在支出上不注重长期目标（压缩在科教文卫等领域的民生支出），那么，怎么保障当地居民对此作出反应的选择权？第二，如何应对地方政府的道德风险行为？比如说，既然地方政府被激励去追求经济增长，那么，他就尽量扩大支出，然后，不惜借债也要增加投入，而不管这些投入在长期是不是有足够的回报，是不是足以偿还债务。地方官员的想法是，即使未来还不了债，他也离任了，而且还有中央政府帮他还。
　　我的看法是，真正的财政联邦制不仅仅是让地方政府有更大的财政自主权，而且，要让地方政府更为负责（accountable）。一方面，从自下而上的角度来看，让地方政府官员的任免更能够反映当地居民的评价，而不仅是上级政府的评价。此外，还需要有更多的“用脚投票”，在人口更为自由的流动中，使得老百姓有权离开表现不好的地方，在此过程中加强地方间竞争，让人民对于美好生活的向往更多更好地成为地方政府的追求。另一方面，从自上而下的角度来说，必须打破地方认为中央会为自己的债务买单的预期，而要做到这一点，未来必须加强对于地方政府融资的预算管理，同时，适度地允许地方政府的债务违约。
　　将高琳博士的研究放在“大国治理”的现实逻辑和未来走向中去看，更加能够显现出他的工作的意义和价值。他能够多年坚持不懈地关注国家发展，尽一个学者的力量贡献自己的智慧，实在难能可贵。如有越来越多的学人在此道路上共同努力，既为个人之幸，亦为国家之幸。
　　是为序。
　　陆铭2015年岁末于上海

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