本书在第二版的基础上进行修订，全书对行政领导学的基本理论进行了系统的介绍和探讨，重点阐述了领导主体、领导客体、领导体制、领导过程、领导方法、领导艺术、领导发展、领导绩效、领导者修养等内容。
朱立言 中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师；中山大学、国家行政学院等十多所知名高等院校兼职教授。曾任中国人民大学行政管理学系系主任、行政管理学研究所所长、组织与人力资源研究所所长，全国公共管理专业学位研究生（MPA）教育指导委员会委员兼秘书长，国务院学位委员会公共管理学科评议组成员，全国哲学社会科学（政治学）学科规划组成员，中国领导科学研究会常务理事兼学术委员会副主任等职。主要研究领域为公共部门人力资源开发、领导科学理论与实践等。主持国家社会科学基金项目“中青年领导干部成长道路及培养、选拔机制、程序研究”、国家软科学研究项目“信息时代的公共行政管理与运行机制研究”、教育部人文社会科学研究项目“政府组织规模适度研究”等多项研究课题。在《中国行政管理》、《管理世界》、《中国人民大学学报》、《公共管理学报》等期刊上发表学术论文数十篇。主要著作有《行政领导学》、《领导科学与领导艺术》、《公共管理概论》、《管理学》、《政府组织适度规模研究》、《智慧、尊严、方略：领导者成功的理论与实践》等。
李国梁 广西大学公共管理学院副教授、硕士生导师。主要研究领域为组织理论、人力资源开发、领导科学理论与实践。参与《行政领导学》、《公共部门人力资源管理与开发》、《公共组织绩效管理案例精选》、《社会管理》等多部的编写工作，在《人民日报》、《理论与改革》等报刊杂志发表学术论文20余篇。
导论行政领导学的研究领域
本章小结
复习思考题
第1章领导工作是科学与艺术的统一
11领导工作是人类自觉的实践活动
12领导经验、领导理论的历史发展
13领导艺术
14领导与管理的关系
本章小结
关键术语
复习思考题
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第2章关于领导的基本概念
21领导者
22追随者
23领导环境
本章小结
关键术语
复习思考题
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第3章公共行政领导角色
31领导角色论
32韦伯的行政官僚理论
33公共行政领导者与工商企业领导者
34成功的领导者和有效的领导者
本章小结
关键术语
复习思考题
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第4章领导体制与领导集体
41领导体制的内容和作用
42领导体制的演进与类型
43领导集体
44领导集体的有效领导
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关键术语
复习思考题
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第5章西方领导理论
51特质理论
52领导行为和风格理论
53领导权变理论
54领导替代理论和自我领导理论
本章小结
关键术语
复习思考题
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第6章领导者素质
61领导者素质理论及其变迁
62公共行政领导者素质
63中国古代领导者素质理论
本章小结
关键术语
复习思考题
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第7章领导者形象和魅力
71领导者形象及其建设
72魅力与领导魅力
73领导魅力的构成与培植
本章小结
关键术语
复习思考题
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第8章公共行政领导用人之道
81用人上的两条路线
82知人与合理用人
83领导绩效考评
84领导绩效考评的方法与程序
本章小结
关键术语
复习思考题
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第9章领导活动中的人际关系
91领导活动中的上级关系
92副职要领
93处理下级关系的艺术
94黄金定律与白金法则
本章小结
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复习思考题
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第10章领导与沟通
101沟通的特点与功能
102沟通的机制与效率
103领导者与有效沟通
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关键术语
复习思考题
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第11章领导的语言艺术
111领导者的语言智慧
112领导者的演说艺术
113领导者谈话和倾听技巧
本章小结
关键术语
复习思考题
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第12章领导与媒体
121领导与媒体的关系及实践意义
122领导者的公共形象
本章小结
关键术语
复习思考题
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第13章领导发展
131领导发展的含义及特征
132领导自身发展
133组织发展
134下属发展
本章小结
关键术语
复习思考题
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第14章领导者修养
141读书
142自处与自尊
143自控
本章小结
关键术语
复习思考题
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参考书目
行政领导学是行政学和领导科学的研究领域，它探讨政府部门及非政府公共机构的领
导者进行领导活动的规律、特点和艺术，以便应用这些知识来开发领导能力，改善领导的有
效性，开发领导潜能，培养强有力的公共部门领导者。
一、行政的概念
研究“行政领导学”的理论前提，是对“行政”或者“公共行政”的理解，这是一个难以用
一句话表述清楚的概念。因为它作为人类社会一项重要的实践活动，总是处在历史的发展和
变动中。它活动的范围非常广泛，活动的形式、手段复杂多样，对人们日常生活的影响也十
分深远，因之又势必与社会中其他的实践活动产生复杂的互动关系。这就决定了要为公共行
政实践活动范围找到清楚的界限，并用抽象的文字予以明确的定义，达成共识，是一件很
困难的事情。
亚当·斯密曾提出了政府及公共行政人员应
尽的三项职能：(1)保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯。(2)尽可能保护社会上的个人
，使之不受社会上任何其他人的侵犯和压迫。(3)建设并维持某些公共事业及公共设施。
参见［英］亚当·斯密：《国民财富的性质和原因研究》，252页，北京，商务印书
馆，1974。
马克思在《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革”》一文中，则得出了行政是
国家的组织活动的基本结论。
自行政学这一学科诞生以来，学者们对行政的概念有诸多表述，代表性的观点有以下几种。
威尔逊在《行政学之研究》一书中认为，行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是
行动中的政府
，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家
活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的
执行活动。
古德诺在《政治与行政》一书中认为，在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功
能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政府的这两种功能可以分别称作“政治
”与“行政”。
怀特在《行政学导论》一书中认为，行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的
一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。
古利克在《行政科学论文集》一书中认为，从工作着眼，行政就是POSDCORB，即计划、组织、人
事、指挥、协调、报告、预算七种职能。
费富纳在《公共行政》一书中说，行政就是一些人为完成政府任务所作的协调努力，是集体努力
与合作的艺术。
魏劳毕在《行政学原理》一书中认为，行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。
西蒙等人所著的《行政学原理》认为，行政是为达到共同目的而合作的集体行动。
二、公共行政的定义及内涵
在近年来美国对公共行政的研究中，美国著名的公共行政学者斯蒂尔曼在其著作《公共行政
的序言：对主题和方向的一个追寻》一书中，检视了六本较为重要的公共
行政教科书，发现这些教科书的作者对当代公共行政的认同仍然缺乏共识，以下便是他所列
举的这些教科书中关于公共行政的定义：
(1)公共行政就是生产那些被计划用来供应公民消费者（citizen consumers）需求的财货和
服务。
(2)通常当政府在做某件事情时，便是其员工采取实际行动的时候。实际上就是这些员工
收集垃圾、检验货品、征收税捐、开立罚单以及从事其他数涉及“政府的工作”之行
动——公共行政之行动。
(3)传统上，公共行政被认为是政府实现目的的部分，它必须包含所有那些涉及实现民选
官员政策的活动，以及一些与其政策发展有关的活动，公共行政便是那些紧跟在最近选举诺
言和选举之夜欢呼后面的所有活动。
(4)公共行政是：
1）在公共环境中一项合作性的团队努力。
2）包括所有三个部门——行政、立法、司法——以及它们彼此之间的关系。
3）在公共政策的形成中具有重要作用，因此乃是政治过程的一部分。
4）在某些方面，与私部门行政有显著不同。
5）在为社群提供服务时，与许多私人团体和个人有密切的合作关系。
(5)公共行政乃是运用管理的、政治的和法律的理论及过程来实现立法、行政和司法等政府
部门的指令，以提供整体社会及其一些部分所需的管制与服务功能。
(6)公共行政乃是理论与实务的一种广泛及模糊的组合，它的目的是促进对政府及其与所
治理的社会之间的关系有一个更佳的理解，同时亦鼓励公共政策更能回应社会的需求。它期
望促进一些符合效能、效率原则以及能够实现公民更深层之人性需求的管理实务。
从上述学者的定义中，斯蒂尔曼勾勒出公共行政的一般意义，包括下列几个方面：
第一，政府的行政部门（当然它在许多方面也与立法和司法部门有关）。
第二，公共政策的形成与执行。
第三，它牵涉为了履行政府基本任务有关之人类行为及合作性的人群努力等极广泛的问题
。
第四，在许多方面它是与私部门行政极为不同的领域，但也有与私部门行政重叠之处。
第五，关注于(公共)财货与服务的生产。
第六，关注于理论与实务两者。
应该说，斯蒂尔曼对公共行政基本内涵的上述概括有一定的代表性，人们对这些基本内涵的
理解是相同或相近的。例如台湾著名行政学者张润书认为，公共行政与政府或公共团体的
一切活动有关，不论是从政治的、管理的还是公共政策的观点来看，都脱离不了政府的范围，这也正是（公共）行政与企业管理的最大不同……（公
共）行政的含义归纳如下：（1）与公众有关的事务，须由政府或公共团体来处理。（2）
涉及政府部门的组织与人员。（3）政策的形成、执行与评估。（4）运用管理的方法以
完成政府机关的任务与使命。（5）以公法为基础的管理艺术。参见吴琼恩：《行政
学》，4～6页，台北，三民书局，1996。
以上便是人们对“公共行政”这一概念的理解。当然，公共行政是在实践中发展的，人
们对它的认识也随着实践的发展而发展。国际上是这样，国内随着改革的深入和开放的扩大
，也是这样。比如，人们可以明显地看到，当前国内的公共行政有两点最显著的变化：一是
公共行政领域的扩大；二是政府自身的改革。这些都对公共行政中的领导提出了新的要
求，或使一些领导者加入公共行政领导行列中来。
三、公共行政的变化
公共行政领域的扩大，是说自从公共行政成为政府处理一般社会问题的主要工具以来
，新的社会问题使政府的工作范围不断扩展，实际工作者和学者们都明显扩大了公共行政的
领域。随着技术的迅速传播、人口的增长和流动变化、服务行业的兴起、城市和交通
的发展、环境保护的加强、社会保障和医疗保健的普遍化、社会犯罪与治安问题的凸显、全
球市场一体化的趋势等，公共行政在社会生活中的作用越来越重要。它渗透到社会生活的
各个方面，从摇篮到坟墓，科技含量不断增加，领域日益扩大。
政府自身的改革与上述变化相关，这就是公共行政主体的多元化。政府不能包揽一切社会
公共事务，政府要转向更加民主的管理模式，因此政府改革成为当代的潮流。这种改革尽管
名目、口号繁多，各国国情不尽相同，人们的理解也不尽一致，如“重塑政府”、“小政府、
大社会”、“小机构、大服务”、“企业家政府”、“网络化政府”等，但大都是围绕着政府转变职能，理
顺与市场、社会、企业及自身内部等方方面面的关系，精简机构、提高效率进行的。经过改
革，政府权力下放、权力外移，虽然政府依然是公共行政最主要、最权威的主体，但一
些相应的人民团体、事业单位、社会中介组织也加入到公共行政的主体中来，管理社会公共
事务，成为公共部门。
从国际上看，特别是第二次世界大战以后，随着行政权的扩大，政府管理经济与社会各方面
事务的形式
也发生了重大变化。如政府直接投资办企业，提供公共物品；直接开办公立学校，使更多的
平民子女接受国民教育；授权委托其他社会组织形式，分担部分社会事务管理责任等。因
而，具有原公共部门一部分内在性质的组织范围明显扩大了。在广义上，它也包括在所有制
形式上属于国有的公营企业、公立学校、公立医院以及得到行政授权的机构等。从目前我国
国内的情况来看，国有大中型企业的领导在管理体制和自身要求等方面，与公共行政部门的
领
导有许多相同之处。但前者作为营利性组织，与后者作为非营利性组织又有许多不同的方面
，应该属于工商管理研究的范畴，所以不能作为本书研究的主题。但是这并不妨碍对二者
进行比较研究，以达到相互借鉴的目的。应该说，对其中任何一方的深入研究，都会加深对
另一方的认识和理解。
四、公共行政的特质
上述定义和公共行政的变化，使我们认识到公共行政有其自身独特的性质。这些都是需要我们
认真研究的问题。公共行政的独特性质也就决定着公共行政领导者的特质。我们认为，公共
行政的独特性质是多方面的，主要表现为以下几点：
1公共行政与政治密不可分
公共行政总体上说是国家的行政，即国家意志的贯彻执行，
是整个国家活动的一部分，它不同于私人的、个别人的管理。因此，公共行政的性质必然与
整个国家政权的性质相一致。公共行政组织官员的任命、公共政策的设计和方向等，都有着
政治上的考量；公共管理中首要的管理、实质的管理，便是政治管理。所以，公共性绝不
意味着政治的淡化；相反，越具公共性，越说明受到政治控制与影响的程度。
2公共行政深受法律规章和规则程序的限制
公共部门及其管理活动行使公共权力，
其合法性、合理性和应承担的公共责任都是以法律为基础的。因此，公共行政必须依照宪法
、法律、法规和规章的授权和规定，依照必要的程序来履行职责。只有这样才能维护社会公
正和秩序，规范公共组织自身及其人员的行为，保护公民的合法权益。公共行政中的职责、
权限、政策、程序、服务对象等，都不能主观任意改动，公务人员的自由裁量权必须限制在
法定的范围内。
3公共行政具有权威性和强制性
公共行政的主体是政府，政府是社会的权力中心，充当
着社会公共利益代表的角色，掌握公共权力和国家机器，因此具有一般社会组织不具有的权
威性、统一性、强制性、排他性。所以公共行政具有的权威性和强制性的特质，是一种以强
制力为后盾的公共管理活动，这也是公共行政自身的任务所要求的。政府以外参与公共管理
的其他公共机构和组织，也必须得到政府的支持和授权。而社会中的每一位成员都要服从政
府，不能像与企业打交道那样“货比三家”，因不满意而随意变更交易对象。
4公共行政更注重于权力的制衡，西方称为“权威的割裂”（fragmentation of authority）
公共行政部门行使的公权力与具体工商部门等行使的私权力（或称协议权力）有着本
质的不
同，前者是对全社会行使法律赋予的权力，后者的作用范围仅限于本部门，不能到社会上“
发
号施令”。公权力在整个社会政治、经济生活领域中远比私权力重要，因此二者的权力结构
截然不同。前者注重对权力的分割、制约，防止权力的专制、滥用；后者强调权力的集中统
一和高效率，以利于本组织的生存与竞争。所以，公共行政部门虽然很注重层级节制的权威
（hierarchical authority），但许多公共组织除了要向其上级行政单位负责外，同时还要
考虑其服务对象、立法司法机关和人民团体的要求，强调权力体系运行机制中的相互制衡
，这集中体现了公共行政的“公共性”取向。一般来说，社会发展越是民主，就越注重
权力的制衡，不允许有绝对的权力。西方国家则是强调政治权威的分立与制衡。
5公共行政受到高度的公共监督（public scrutiny）
这主要指公共组织及其活动的公开
透明性（visibility），其所作所为好像是玻璃缸里的金鱼一样，接受社会公众、舆论及监
察机关的检察与监督。许多国家都设有“阳光法案”（sunshine laws）、政府采购法、公
职人员财产申报法等。公民对公共组织及其工作人员违法失职行为有权也有合法途径进
行申诉、检举和控告。
6公共行政受市场竞争的影响较小
政府与市场是两种不同的体制，前者
建立在政治权威的基础上，后者建立在自由交换的基础上。政府向全社会提供公共物品和服
务，统称为公共产品。公共产品有两个显著特点：非竞争性和非排他性。非竞争性是指一个
使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，也就是供给的共同性。非排他性是
指使用者不能被排斥在对该物品的消费之外，即个人消费排他的效性。这些特点使得对公
共产品的消费实行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这些产品的积极性。加之公
共产品自身又具有规模性的要求，即只有达到一定的规模后才能体现应有的效益，这就要
求有较强的投资能力，长期地、持续地、不断地投入，经济回报率却很低、很慢，甚至没有回
报，这
非私人和工商企业组织可以负担。这样一来，公共产品就只能是或主要是由政府提供。由于
政府是唯一的生产者，自然没有市场竞争的问题。
与公共产品对应的私人商品，是具有竞争性和排他性的商品。人们不付费，就不能参观
私人花园门廊里的雕像，但法阻止那些不付费的人们观看城市中央广场上的雕塑。全国性
的公共产品，诸如国防、治安、国家发展战略、公共秩序、公共环境、公共设施等，使全国
受益；地方性的公共产品，如环保、乡村公路等，使较小的地区受益。
7公共行政的组织目标相对抽象而不易衡量
公共组织的目标是创造和实现公共利益，追
求的是社会公平与正义的至高上性，它要求公职人员尽到公共责任，为人民服务，为
纳税人服务，这就涉及一系列道德品质和社会效益方面的抽象指标，因而不易衡量。相对
而言，工商企业组织的目标是市场份额和利润，以市场的经济效益为取向，比较清楚和具体
，可以用数学的方法进行统计。
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